细化到案措施的适用程序

　　第三部分 细化适用程序。

　　一、程序运行的原则。

　　（一）法定原则。

　　到案措施直接涉及到公民权利。“公民有三种不可分离的法律属性：（1）宪法规定的自由，这是指每一个公民、除了必须服从他表示同意或认可的法律外，不服从任何其他法律；（2）公民的平等，（3）政治上的独立。这三项权利是‘三位一体’的。”

　　首先，限制人身自由基本权利的措施必须由法律预先规定。其次，程序法定原则要求到案措施必须严格遵循法定程序和时限规定。最后，程序法定原则要求到案措施必须具有确定性和有序性，以保证所有相对人受到公正、平等的对待。

　　（二）效率原则。

　　贝卡利亚提出：“惩罚犯罪的刑罚越是迅速和及时，就越是公正和有益”.公安工作的特殊性，更要注重执法效率。尤其在现场处置过程中，公安实践要求快速作出决断，才能达到预期目标：终结正在发生的违法犯罪、保护被害人的实体权益，确保对嫌疑人追处的便利。及时采取到案措施，同样也是人权保障的体现。这就要求将暂时剥夺人身自由的措施从令状主义约束下解放出来，以提高执法效率。当然，提高效率不得损害相对人的合法权益，也不得违反公正原则。

　　（三）比例原则。

　　比例原则又称平衡原则，要求目的与手段之间具有客观的对称性，禁止采取过度的措施。古希腊先哲说过：“公正，就是合比例；不公正，就是破坏比例”.比例原则要求：一是对到案措施的范围约束。如美国规定，公共场所实施无证逮捕一般是有效的，但一般情况下警察不得进入私人住宅进行无证逮捕。二是对到案措施的强制力约束，到案措施在实施强制手段时，由轻到重依次为：口头、徒手、使用警械、使用武器。使用较轻处置措施足以制止违法犯罪行为的，应当尽量避免使用较重处置措施。但强制的适当性取决于相对人反抗的程度、警察自卫需要等等。

　　二、适用程序规定及存在的问题。

　　（一）适用程序规定。

　　（二）存在问题。

　　综合上述到案措施，警察采取到案措施的程序一般是先告知身份，说明理由；截停询问（盘问）当事人；根据情况命令或强制嫌疑人至公安机关；在办案场所进行信息采集、安全检查，然后进行审查，审查结束根据情况作出处理。而适用程序在告知、截停、强制、审查、人身检查、信息采集等环节均不同程度存在着不足，有的规定不符合实际情况，可操作性差；有的规定不注重保障人权，侵权状况时有发生。

　　1.告知程序。

　　警察采取到案措施时不履行告知义务的情况比较普遍；表现为采取到案措施前不出示工作证件、不告知嫌疑人涉嫌违反的法律规定、不告知对其实施到案措施的法律依据，采取到案措施后不通知家属。采取到案措施前先表明身份并告知相关内容是公安执法合法的必要程序规则。无论是刑事还是行政传唤，均要求警察出示工作证件、履行告知义务。《公安机关适用继续盘问规定》第七条虽然允许着制服警察直接盘问、检查，但也需履行告知义务。告知上的不规范，往往会在案件办理中过程中陷入被动局面。

　　案例：2012 年 5 月某日 19 时许，无锡市公安局某某派出所民警带领辅警根据线索至无锡市惠山区某镇一大酒店门口，并对涉毒嫌疑人员黄某某实施抓捕行动（未开具任何到案措施文书）。在抓捕时，民警当场出示了证件、但未告知抓捕依据，期间遭到犯罪嫌疑人黄某某、王某某及陈某某等人暴力反抗，犯罪嫌疑人黄某某、王某某等人持菜刀、剪刀、头盔等物对抓捕民警进行殴打，后犯罪嫌疑人黄某某又持起子将派出所抓捕车辆的轮胎戳破后逃离。该案后以妨害公务罪移送起诉，犯罪嫌疑人黄某某辩称不知是警察执法，只知民警拿了个皮夹晃了一下（人民警察证外观与皮夹类似），民警并未表明警察身份；律师也以提出警察未履行告知就不是执行公务，不构成妨碍公务罪；致使该案未能及时办结。

　　2.截停时间。

　　警察故意采取延长现场截停时间或者路途时间的方法变相延长审查时间。到案措施对于到案前的现场截停时间及路途时间均无规定， 只是对嫌疑人在公安机关审查时间提出了限制要求，也就是嫌疑人到案时间与结束时间两者间隔不得超过法定期限。虽然法律对截停时间没有规定，但并不意味着可以无限制的实施。

　　3.强制程序。

　　到案措施按是否可对嫌疑人采取强制力可分为任意到案与强制到案。根据《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》第八条第一款第二项，使用警械的情形包括刑事上的拘传、拘留以及行政上的强制传唤。据此行政传唤、刑事传唤等属于任意到案，强制传唤、拘传、刑事拘留属于强制到案。而任意到案与强制到案转换程序及条件不明确，导致实践中易产生争议。如之前的案例中，检方就认为对吸毒人员只能适用传唤，但未开具传唤证，且直接适用强制传唤，民警执法不规范，是否构成妨害公务罪值得商榷。

　　一是行政措施转换繁琐。从理论上讲，嫌疑人有权拒绝行政传唤，但嫌疑人拒绝时，“对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的人”,可以强制传唤。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第四十二条第二项规定，强制传唤属于行政强制措施，对人身的强制措施，需符合《中华人民共和国行政强制法》规定的呈批要求。继续盘问当然也属于强制措施。实施这两种强制措施时，按《中华人民共和国行政强制法》的一般要求进行操作明显是不可行的，而将其一律解释为《中华人民共和国行政强制法》十九条规定的紧急情况下的即时强制，似乎范围又太广。

　　二是刑事措施衔接不畅通。修订前的《中华人民共和国刑事诉讼法》对刑事传唤没有规定可以口头传唤，根据侦查取证工作的实际需要，《刑诉法修正案》中增加了口头传唤，但未考虑到与拘传衔接。民警在现场刑事传唤时，遇到相对人拒绝怎么办。根据规定，只有“经过传唤没有正当理由不到案的犯罪嫌疑人”才能适用拘传，而拘传又要经“县级以上公安机关负责人批准”才能进行，现场上根本无法操作。

　　三是警察实际操作中不区分任意到案与强制到案。首先，相对人在接到指令后会主动配合，按警察要求到公安机关接受调查；其次，如相对人表示出拒绝接受的情况，警察会告知将采取强制措施或不经告知直接采取强制措施，也就是适用强制传唤，相对人往往不得不配合。再次即使是任意到案措施，到案后依然采取强制力。以传唤为例，嫌疑人即使主动配合，到达公安机关后通常仍要加以看管，未经警察同意不得离开。

　　4.审查时间。

　　（1）审查时间不足。我国的基本国情是人口众多、流动性大；群众作证意识差；与其他国家（地区）相比较，侦查能力相对较低。而现行行政、治安传唤时间仅八小时，刑事传唤时间为十二小时，特殊情况下方可延长至二十四小时，不能适应办案的需要。以办理一起简单打架案件为例，需将嫌疑人带至公安机关制作笔录，还要询问受害人、证人，进行伤情鉴定等一系列调查取证活动，警察在采取到案措施的二十四时间内往往无法完成上述工作，从而不能作出治安处罚决定。按规定只能放人，如嫌疑人系本地人还可查找；如嫌疑人系暂住人口，离开公安机关后往往就回原籍或去其他地区务工，警察也无法查找。且此种违法行为达不到上网追逃的要求，嫌疑人所在地警方也无法配合抓捕。在嫌疑人找不到的情况下，案件迟迟得不到处理，受害方会以案发时警察抓到人，后来没处理就把人放了为由进行信访投诉。

　　（2）审查时间滥用。一是不及时终止审查。各种到案措施仅对延长审查时间作出了规定，但嫌疑人到案后，什么情况下可以结束审查，大部分法律对此没有明确规定。仅公安部《公安机关适用继续盘问规定》十九条对此作出规定：已经排除违法犯罪嫌疑，或者盘问时限届满，尚不能证实其违法犯罪嫌疑的，应当立即释放被盘问人。实践中即使案情已查清，警察还是把审查时间用足、用全，而不是及时释放。二是审查时人权保障不足。询（讯）问时无法保证违嫌疑人的饮食和必要的休息时间。

　　（3）审查时间是否能折抵没有明确规定。虽然刑事拘留明确可以折抵刑期，对其他到案措施均未规定可予以折抵刑期。仅对于留置盘查，公安部前后出台了两个不同的解释。一是对被盘问人依法采取刑事拘留或者治安拘留的，其留置时间不予折抵。二是采取继续盘问的留置时间可折抵劳动教养期限。