完善职务犯罪初查程序制度规范

　　（三）完善职务犯罪初査程序制度规范
　　
　　程序优先于权利是英国法的一条古老法律原则。正如美国着名法学家博登海默曾经说：

　　“在法律统治的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍，这些规则使掌权者受到一定行为方式的约束。”①在刑事诉讼程序当中，对国家司法公权力进行程序性授权，司法公权力主体依法产生，具有法定权利，程序规范通过确定司法公权力的行使主体及其权力范围和行使权力的方式，对司法公权力进行限制，在法律予以保留的区域，是公权力行使的权力禁区，没有得到程序法律授权的任何组织和个人不得行使司法公权力，没有得到程序法律授权的区域，都是司法公权力的权力边界，都受到保护，任何组织和个人不得越权行使司法公权力，任何享有公权力的主体必须依照程序法律规定的内容、方式和条件正当的行使公权力，实现程序法律目的。

　　初查权运行离不开制度的限制和规范，超过限度的使用即会导致侵害公民的合法权益的严重后果，因此对于案件线索初查应当在程序上严格把握。

　　1.规范初查程序的启动
　　
　　在降低立案标准之后，立案只是作为一种案件幵始刑事诉讼程序的登记程序，立案后，侦查机关通过启动职务犯罪初查程序，从而实际启动职务犯罪的侦查。这样，一方面符合了当前职务犯罪初查程序启动的司法实践情况，另一方面，由于初查启动的自由裁量权力较大，缺乏有效的规范和制约，存在权力滥用的风险。因此，在赋予初查程序合法的刑事诉讼地位之后，建立好有效制度规范初查程序的启动具有重要意义。

　　一是，建立线索统一登记评估制度。首先，检察机关的举报中心统一负责职务犯罪案件线索的登记管理。无论是举报中心还是侦查部门在日常工作中接收的职务犯罪案件线索，以及侦查部门在实际办理案件过程中发现的案件线索，都统一交由举报中心登记管理。其次，对于举报中心登记管理的案件线索，通过审批分流移送到侦查部门。侦查部门依法建立线索评估小组，小组人员可以包括检委会成员，由检察长领导负责，人员人数5人，3人以上即可对案件线索进行评估并作出处理决定。对每一个案件线索进行评估时，都应当制作评估记录，评估成员应当在评估记录上签名，并存档保管。经评估后认为具备初查条件的，应当由侦查部门提请检察长或者检察委员会审查决定是否立案初查。对于经评估作出不立案初查决定的，应当将评估记录以及案件线索材料移送本院侦查监督部门审查。侦查监督部门经审查认为评估小组的不立案决定存在错误的，可以提请检察委员会讨论决定。

　　二是，建立立案初查备案审查制度。在作出立案决定之日起三日内，下级检察机关应当将职务犯罪案件线索、线索评估记录以及立案的理由报请上级检察机关侦查部门备案审查。上级侦查机关应当对下级侦查机关的立案备案及时进行审查，认为有错误的，应当及时通知下级侦查机关纠正。

　　2.规范初查程序措施
　　
　　通过刑事诉讼立法确立“立案一初步侦查一正式侦查”的职务犯罪侦查模式之后，立案标志着刑事诉讼侦查程序的开始。在完善初查程序时，应当通过正当初查程序规则监督制约初查权力，考虑到职务犯罪侦查的特点，需要完善以下两个方面的内容：

　　首先，在初查程序阶段，可以授权侦查机关行使除对被查对象人身、财产具有强制性的措施以外的任何侦查措施，也就是说，在初查阶段，可以授权侦查机关采取询问、调取证据、査询、勘验、检查、鉴定等不限制被查对象人身、财产权利的侦查措施。由于这部分初查程序措施与现行刑事诉讼法当中规定的侦查程序措施相同，所以，对于这部分初查程序措施的程序规定依然遵照现行刑事诉讼的相关规定进行。同时，立法明确禁止在初查程序阶段对被初查对象采取强制措施，不得查封、扣押、冻结被初查对象的财产，不得采取技术侦查措施。只有经初查确认了犯罪事实或者犯罪嫌疑人之后，经批准初查结论后，方能依法申请法院审查决定才能依法对被查对象采取法定的强制侦查措施。同时规定，违反程序收集的证据材料不得作为证据使用。

　　其次，职务犯罪初查程序当中初查权力是以初查措施为载体行使的，规定正当合理的初查程序措施是建立正当初查程序的首要前提。依据现行的《人民检察院刑事诉讼规则》，其对于初查措施进行了简单的规定，一方面是立法明确了可以使用的初查措施的种类，可以采取询问、查询、勘验、检查、鉴定、调取证据材料等不限制初查对象人身、财产权利的措施；另一方面，禁止对初查对象采取强制措施，不得查封、扣押、冻结初查对象的财产；不得采取技术侦查措施。对于上述初查措施的规定，一是，存在初查实践当中普遍适用的跟踪、守候，密拍密录，化妆侦查，卧底及内线侦查，甚至是诱惑侦查等初查措施的使用没有法律依据，这些初查措施都对被查对象的基本权利具有不同程度的限制或者影响，应当依据一定的标准并结合职务犯罪初查实践的具体过程，对上述法外初查措施进行立法选择和规范，使这些初查措施的使用在具有法律依据的同时，通过《刑事诉讼法》规范其具体内容和适用条件，更好的在初查程序当中实现对初查行为的监督和制约。

　　二是，对于已经立法规范的初查措施，对其具体的适用条件和具体内容缺乏合理的规定。比如，在最新颁布施行的《人民检察院刑事诉讼规则》当中，新增加了 “检查”初查措施的明确许可适用。检查措施的含义包括人身检查和场所检查。检查措施在一定程度上具有强制性，该措施的许可使用，使得初查程序当中，对于被查对象及其他相关人员的基本权利和自由有更大程度上的限制和影响，实践当中，侦查人员可以在不经许可或者授权的情况下自行决定检查措施的采用，这种具有严重限制和影响被查对象及相关人员的措施的任意使用，使得初查行为缺乏制约和规范，存在权力的不正当行使。因此在立法上，应当对于检查措施的使用进行程序性规范，设置适用检查措施的条件和程序，初查权力机关应当按照法定的条件和法定的程序依法适用检查措施。

　　另外一个重要的初查措施是对被查对象的询问。基于职务犯罪案件的特点，在初查程序的最后阶段，一般都需要接触被查对象，对其进行询问以便获得更加准确的证据材料。

　　所以询问被初查对象是初查程序中十分重要的环节。现行《诉讼规则》当中对于接触、询问被查对象的具体程序没有立法规定，对于被查对象的到案方式也没有具体的规定。实践当中有的侦查机关使用询问通知措施，有的侦查机关甚至使用传唤、拘传等立案后的侦查措施。对于合法的询问地点也没有进行具体规定。对于进行询问的时间期限也没有立法规定，实践当中大多以传唤的时间期限作为进行询问的时间期限。上述询问被对象重要程序内容的缺失，使得询问被查对象的初查措施没有被纳入程序规范当中，没有统一的、正当的程序规范依据进行制约，不利于被查对象基本权利的保障。因此，依据正当程序规则，在初查程序中完善接触、询问被查对象的程序规则具有重要的意义。