我国草原保护法律制度的完善与实践改进

　　三、 我国草原保护法律制度的完善与实践改进
　　
　　通过法律规制使自然资源高效合理持续利用，是世界各国和全球资源管理最为有效的方式之一。我国草原资源保护法律制度存在诸多问题，这些问题的存在已经制约了对我国草原资源高效持续合理利用，并对我国自然生态系统造成了严重的威胁。结合我国草原保护法律体系现状和草原资源保护法治实践，中国草原资源保护法律制度的完善应考虑从以下方面着手。

　　（一） 我国草原保护法律制度的立法完善
　　
　　应当看到，新《草原法》中有许多原则性的规定，《草原法》确立的一系列法律制度需要通过制定配套的法规和规章使之具体化，以增强其可操作性，需要地方政府和有关业务部门尽快予以完善。同时对过去制定的有关法律、法规和规章认真进行清理，以使我国草原资源保护法律制度形成较为完整、协调的法律体系，也是一项亟待完成的工作内容。

　　1. 综合性自然资源立法
　　
　　我国目前对自然资源是以单行法的形式进行调整的，这种立法模式能直观地反映出对不同类型的自然资源进行调整所依据的法律文件的不同，且与现行的法律体系衔接容易，节约立法成本。但这种立法模式下的我国自然资源单行法之间存在矛盾、重叠和冲突，体现的弊端之一是各部门从自身利益出发，根据自己的利益需要管理自然资源利用、开发和保护中的社会关系。随着改革的深化，政府职能的转变，这种立法模式难以适应改革需要，需要进行综合性自然资源立法。

　　草原资源与其他类型的自然资源交叉分布，针对不同资源的管理有单独立法，单纯依靠《草原法》创设的草原资源法律制度对我国草原资源在管理、保护过程中所涉及的法律关系难以作出全面调整。随着自然资源的范围和种类的动态改变，这种缺陷表现的更为突出。在我国建立自然资源基本法律制度，即进行综合性自然资源立法，统一地反映自然资源共同规律和特征，引导和规范不同类型自然资源之间的关系，综合调整我国在自然资源开发、利用、保护和管理中所涉及的法律关系，弥补现行自然资源法律制度调整的“空白区域”,是解决《草原法》与其他类型自然资源法律交叉问题，协调草原部门和其他行政部门关系的纽带。

　　组成自然生态系统的各自然资源要素所具有的整体性、有效性、稀缺性、适应性、地域性等共同特征，是综合性自然资源法建立的基础。综合性自然资源法本身所调整的社会关系具有基本性、综合性、整体性和开放性等特点，这也是综合性自然资源法具有独立存在的必要性和其与各自然资源单行法区别的关键所在。综合性自然资源法调整的是人们在自然资源开发、利用、保护和管理等过程中发生的具有共性的、基本的社会关系，该社会关系通过各自然资源单行法难以独立进行规制和协调。在综合性自然资源法的框架内，有关草原资源与其他自然资源之间存在的界限不清的问题，有关部门管理争议的问题，应该能够获得解决的途径。

　　2. 基本草原保护制度立法
　　
　　随着经济建设的发展和对粮食安全问题的重视，我国对城镇建设用地和耕地的需求更加紧迫，征占用草原和开垦草原的现象更加突出，我国草原面积急剧减少。尽快建立基本草原保护制度，划定草原“红线”,对草原实行最严格的保护措施非常必要。我国《草原法》明确提出了建立基本草原保护制度，但从现实情况来看，基本草原保护制度在我国完全建立尚需时日。基本草原保护制度的建立对我国草原资源的保护意义重大，需要加快该制度的立法步伐。

　　基本草原保护制度是我国对草原保护建设工作的一项制度创新，建立基本草原保护制度在现阶段是一项艰巨、细致、复杂的工作，必须全面、正确地理解有关要求，认真把握好几个关键原则，如确保草原面积基本稳定，实现草原地区可持续发展；确保草原用途始终不变，最根本的用途就是生产以草本为主的植物，供人类社会发展的需要；加强基本草原的硬件建设，恢复和改善草原植被，提高草原质量和畜牧生产能力，将基本草原建设成为高质量草原，提高草原生态安全保障的能力；确保各项措施落实到位，在基本草原权属确定的基础上“承包到户”,全面落实草原承包责任制；加强对草原征占用的审核审批管理；落实基本草原保护的责任制度，将草原保护作为地方经济社会发展综合评价指标，对地方政府进行考核和问责；强化草原监理执法工作，严格查处草原违法行为，强化对基本草原的保护。

　　在具体制度探索方面，可以考虑根据草原保护的敏感区和脆弱区建立生态保护红线制度和草原生态保护补偿制度、草原生态影响评价制度等。

　　3. 完善和落实草畜平衡制度
　　
　　我国草畜平衡法律制度不完善是草原草畜失衡的关键因素。我国目前规定草畜平衡制度的法律、法规具有“软法性”特征，难以达到保持草畜平衡的目的，有的则由于法律、法规的空白或者过于原则化而难以实现草畜平衡。

　　《草原法》中规定的草畜平衡制度的贯彻和落实需要强化法治管理草原的力度，由于我国法律法规关于草畜平衡的有关规定都比较笼统，因此在对草畜平衡制度制定实施细则时，应作出具体的规定和强制措施，明确法律责任。另外对违反草畜平衡制度的违法行为需作出明确的处罚规定，加大处罚的力度，完善处罚的种类，使草畜平衡法律制度增加“刚性”.

　　在完善现有的法律、法规的基础上，逐步打破过去粗放经营的牧业生产方式，切实落实先进适用的技术配套系统，在技术层面支持牧业生产方式的科学化，进而提高草畜平衡制度的效率和品质，如通过完善人工草地的规定、草原围栏、划区轮牧和禁牧休牧制度、草原水利设施建设制度、草原鼠害、病虫害和毒害草的防治制度，以逐渐提高人工草地的比例，实现草地有效培育和改良，提高草原产草量，满足家畜对草料的需求，同时应积极采用有效高新技术，积极推广先进养殖技术，进行畜种改良、优化畜群结构，逐步实现草畜平衡。

　　4. 草原资源产权和流转制度的建立和造成
　　
　　我国草原保护不力现状的一个隐形的重要原因是我国草原资源产权制度不科学。我国实行以公权为主导的草原资源所有权制度，即我国自然资源属于国家所有或集体所有，所有权形式基本上都是公共产权。草原资源产权制度是一个由所有权、使用权、经营权以及其他财产权利构成的草原资源财产权利体系。法律调整草原资源的最终目的在于确保私人对草原资源持续有效地利用。

　　草原资源效用的最大发挥要求所有权人可以依据民法规范支配草原资源，具体个体可以使用草原资源以获取收益。事实证明，过于单一的公共所有的所有权形式降低了我国草原资源产权配置的效率，同时也带来了经济利益驱动下的草原破坏、草畜失衡等一系列问题。

　　对于国有的草原资源，应改变目前产权主体虚置状况，由专门的国有资产管理部门作为国有草原资源的所有权主体，统一行使所有权的各项职能。在国家层次上，实行草原资源经济管理职能和所有权职能分离。在国家和企业层次实行所有权和经营权分离，即企业法人对草原资源的财产权独立。另外，探索草原资源公有制的实现形式，更应通过建立股份制、股份合作制为核心的现代企业制度，将草原资源的优化配置纳入现代公司体制，通过公司内部的产权制度改革来寻求草原资源产权制度的不断创新。

　　草原资源产权配置的优化程度和草原资源的高效利用程度，不仅需要明晰的产权制度作为前提，还需要高效、有序的草原资源流转制度作为保障。为此，配合我国经济体制改革的不断深化，在完善草原资源产权结构的同时，更要强调充分发挥市场机制在草原资源优化配置中的基础性调节作用，建立起以草原资源产权市场为依托，以合理的草原资源价格为信号，以草原资源的供需平衡为目标的草原资源产权流转制度。对草原资源流转制度的完善过程中应考虑草原资源有偿使用制度、草原资源交易制度、草原资源价格制度的完善。在实际操作层面，应制定符合草原资源流转特点和需要的草原承包合同样本，合同应当言简意赅，清晰明了，易于理解，权利义务设置合理，责任明确，内容更接地气，使草原资源流转双方能够自觉选择使用，使草原资源流转程序更加规范。

　　在我国草原资源产权制度合理安排的基础之上，草原资源的价值在流转的过程中能够得到合理的补偿，草原资源的配置能够更加的高效，对草原资源进行生态修复的资金充裕，提高政府对草原资源执法的效力，同时，政府在草原资源流转过程中的寻租也能够得到控制。

　　5. 草原资源保护法律体系的发展和完善
　　
　　（1）建立以市场法为主导辅以宏观调控法的草原立法理念
　　
　　我国草原资源法律中，政府的管理构成了草原资源法律体系的核心理念，草原法基本上就是行政管理法，管理法理论构成了草原法的基础。这种管理体制延续了我国对草原资源管理的无序状况，草原资源迅速破坏、枯竭的势头不能有效遏制。对于草原资源的管理必须考虑对生产资料进行配置的市场要素，尊重市场价值规律。现代市场经济要求充分发挥市场机制的调节作用，使市场机制在资源优化配置中发挥基础性调解作用。同时为了克服市场自身的缺陷、“市场失灵”或市场局限性，政府或国家对于市场自由的适度干预又成为必要，即还要在市场发挥基础性调节作用的同时，辅以必要的国家监管和调控机制。

　　因此，以市场法为主导，辅以宏观调控法的立法理念应当取代现行的管理法理论而成为草原资源法律体系的核心理论。

　　（2）加强草原资源立法整合和规划
　　
　　目前我国有关草原资源立法来源于多部法律法规，草原资源法律体系化要求对现有的草原资源法律法规进行集中清理。对目前草原资源法律体系内存在遗漏的问题进行立法规划，如现行《草原法》中没有提到牧民游牧的问题，不适合牧区，应当予以补充和完善。对于重复性和冲突性的规定，应及时通过明确各主管部门的管理职能，明确不同职能部门之间的职权界限，对现有的法律文件重新进行梳理，改变多头管理，使草原资源法律更加清晰，指向明确，方便适用。加快草原保护法律法规规范化解释。由于我国草原资源法律体系内存在很多委任性规范，需要由被授权的部门制定具体的规定适用于草原资源管理，在草原资源所处的边疆地区很多是民族自治区域，法律法规在当地的执行可以变通，容易在具体适用中标准不一，与立法初衷发生偏离。因此对公布施行的效力位阶低于授权性法律的规范性法律文件，应由授权性法律指定相应的作出法律法规解释的部门，有解释权的部门应积极开展法律法规解释工作，使草原资源法律体系内的法律文件适用上标准统一，并通过逐级备案制度，将草原资源规范性法律文件进行系统管理，逐步建立和完善科学、规范的草原资源法律法规体系。

　　（3）草原资源法律责任的完善
　　
　　草原资源行政法律责任的规定是草原资源法律责任规定中最为发达的部分，也是在实施过程中问题较多的部分，如出现在《草原法》法律责任部分的补种牧草，恢复植被，在性质上应明确是一种行政处罚还是一种行政强制措施，如确定为行政责任，其责任方式的设定则应符合行政处罚法设置的实体标准和程序标准。另外，责任方式的设定应符合我国草原资源管理的科学规律，以达到处罚设置的功能和目的。在草原资源法律体系中，罚款这一处罚方式适用普遍，罚款设置的泛化和缺陷已经降低其威慑性和代价性，甚至罚款成为行为人继续从事违法行为的合法通行证。对草原资源违法程度不同的行为，应根据严重程度选择适用罚款、能力罚，督促行为人改正违法行为，直至违法行为消除。

　　草原资源民事责任的设置应当注重草原资源的所有权主体与其他民事主体地位平等，在草原资源国有、集体所有的前提下，市场是配置草原资源的主要手段，政府应当转变职能，以平等主体的身份介入市场，通过进行公平交易和竞争来实现对草原资源的所有权职能，增加草原资源法律关系主体的公平感，自觉遵守和适用草原资源法律，由此在草原资源法律的规则内获得利益，进而激发其保护自然资源的积极性。

　　草原资源刑事责任的完善，需要将草原法中有关草原犯罪的法律规范在刑法条文以及法律解释当中予以细化，使涉及犯罪的行为在参考刑法以及法律解释的基础上能够找到对应的刑事责任承担的情况，作为法律适用依据，进而对草原资源刑事犯罪予以适当的处理。草原资源刑事责任的设置是草原法与刑法衔接最紧密的部分，通过对草原资源刑事责任的设置的规范化，提高可操作性，是促进草原法与刑法在草原资源刑事犯罪方面衔接最直接的方式和手段，也是完善草原资源法律保护体系的捷径。

　　（二） 加强草原保护法律制度的行政
　　
　　从当前草原资源执法工作实际情况来看，影响草原执法效果的主要是草原执法环境“恶劣”,“行政执法活动实际上是执法和环境之间进行特质、能量和信息交换的一个动态过程。这个过程表现为执法环境受制于执法活动和执法活动对执法环境的改造。”

　　我国草原资源保护的执法环境恶劣，从完善草原执法依据、建立健全草原执法机构体制、严格草原执法、职务违法行为追究等方面改善我国草原执法环境，对我国草原资源生态保护具有非常重要的现实意义。

　　1. 完善草原执法依据完善草原执法依据，必须从根本上改变立法不协调行为，尽快制定草原执法相关的配套立法。首先是行政执法方面的法律、法规尽快完善，其他配套的法律解释和实施细则等要及时制定，同时对不合时宜的草原有关法律法规及时进行清理。特别是有关行政执法程序、行政执法监督和行政强制执行方面的法律法规及配套规定，要尽快予以制定和完善，使执法行为有法可依，执行依据充分。
　　
　　2. 建立健全草原执法机构体制草原执法机构是各级人民政府依法保护草原资源和生态环境，维护农牧民合法权益的主要力量。各级草原行政主管部门和各级政府要更加关心和支持草原监理工作，健全草原资源管理体制，按照《草原法》的规定，尽快科学、规范地设立相应的监管机构，已经设立的草原监管机构进一步强化职责。结合行政管理体制和机构改革，重新明确草原资源管理机构的职责、权限。进一步充实草原执法力量，建立一支政治素质强，法律水平高，业务技能精的专业执法队伍。另外，各级草原行政主管部门要支持草原监理体系基础设施建设，增加业务经费，努力改善工作条件，提供更好的设备和更充分的物质保障，提高执法效能。

　　3. 严格草原执法草原问题在牧区涉及农牧民的核心利益，是广大农牧民最关心、最直接、最现实的问题。由于随意侵占和破坏草原的问题严重影响了在草原上生活的农牧民的根本利益，也影响了草原牧区的民族团结和社会稳定。因此，各级草原监督管理部门必须牢固树立“立党为公、执政为民”的思想，认真履行法律赋予的职责，依法查处非法征占用、乱垦滥挖草原野生植物、违法开垦草原等各种侵害农牧民利益的违法行为，妥善化解和处理农牧民之间的草场承包纠纷和矛盾，为促进牧区和谐社会建设发挥应有的作用。

　　4. 草原执法违法行为追究对执法人员进行行政处分、对触犯刑法的职务犯罪行为进行刑事处罚是《草原法》对负有草原保护职责的执法人员执法过程中的违法行为进行规制的最基本的措施。目前《草原法》和各地方贯彻实施《草原法》的办法中对玩忽职守、滥用职权不依法履行监督管理职责，不予查处草原违法行为，截留草原改良、人工种草和草种生产资金行为，截留、挪用草原植被恢复费的行为，截留、挪用草原保护资金的行为，截留、挪用草原生产建设资金的行为，挪用草原承包费、草原补偿费的行为，非法批准征用、使用草原的行为，未经批准擅自改变草原保护建设利用规划行为，徇私舞弊行为等进行行政处分，都尝试性地进行了相应的规定，这些行政处分的实施情况能够为不同的地方所相互借鉴，从而为国家层面的法律法规的修改完善提供成功经验，使针对草原保护执法的行政处分的规定更加科学、合理、有效。对失职渎职构成犯罪的人员，要坚决予以严惩，以此教育和警示草原执法工作人员要认真履行职责，树立以保护草原为己任的责任意识。

　　（三） 改进草原保护法律实施的司法实践
　　
　　1. 维护草原保护法律制度的司法权威
　　
　　对我国草原资源依法保护是依法治国的体现。依法治国要求宪法和法律至上，这是法律的权威能够真正确立的前提。司法的权威是法律权威的标志，维护法律的权威的本质是维护司法的独立。司法权实质上是国家强制力的一部分。.司法独立要求司法机关运用司法权保证法律的顺利实施，当出现违法事由时，司法机关运用国家强制力纠正违法行为，甚至要求违法者承担相应的法律责任。

　　这种司法独立的原则在我国宪法和人民法院组织法中进行确立。

　　在对草原资源进行司法保护时司法机关面临的困境是，案件的审理活动受到政府机关的干扰，如涉及非法征用占用草原的案件，草原保护与地方经济发展发生冲突时政府机关的干预是影响案件正常审理的干扰因素。另外，涉及草原资源保护案件时，案件的审理很大程度上依赖于草原执法机构，草原执法机构是草原违法案件的最初处理机构更是草原的管理机构，掌握草原违法行为的证据，出具草原违法行为结论性意见，在很大程度上左右案件的审理。而且司法部门对具体草原管理不具有管理职责，对类似草原边界如何确定，草原承包经营权纠纷案件如何审理，需要草原管理机构的协助和配合。这些都是影响草原司法保护的因素。

　　因此，实现草原保护制度的司法权威应当正确处理司法与行政的关系，保证司法人员依法履行职责，不受行政干扰，维护司法独立。正确理解司法权的国家性，司法权应当去地方化、去行政化，司法权是在全国范围内的统一体，是国家的司法权，与行政机关具有完全不同的特点。要实行国家对司法的垂直领导，实现司法体制的一体化。在司法机关的设置上，实现司法区划与行政区划相分离，司法机关的人事管理和财政保障与地方行政区划相分离，切断司法机关与地方政府之间非必要的联系，真正保证司法权独立于行政权，保障司法权在全国的统一和完整。 另外还需要处理好草原管理的规范化和透明化，对草原确权和划定边界等工作尽快落实，使司法机关逐步摆脱对草原管理部门的依赖，使草原司法保护有据可查。

　　2. 维护草原保护司法的效率和公正
　　
　　草原资源依法保护对司法效率也有一定的要求。司法效率是衡量投入案件的司法资源与结案质量之间比例关系的指标。司法效率追求的是尽可能节约司法资源，最大限度地维护社会公平正义和对社会成员合法权益的保护。提高司法效率需要正确处理司法效率和公正的问题，要求人民法院和人民法官履行职责时，在维护司法公正的前提下，及时、有效地开展工作，缩短诉讼周期，降低当事人诉讼成本，在审限内结案，达到法律效果和社会效果的统一。

　　维护草原保护司法的效率和公正应当建立高效的审判工作机制。草原地处偏僻的牧区和农业区，进行诉讼活动不便，可以通过改革完善人民法庭工作机制，规范巡回审理工作，使人民法庭可以直接受理案件，方便群众诉讼；在部分人民法院试点成立专门审理小额标的的法庭，处理案情简单、争议不大的案件；要在现有简易程序的基础上推动速裁程序的建设等等。

　　3. 完善草原保护公益诉讼制度
　　
　　完善我国草原资源保护法律制度需要进一步完善环境公益诉讼制度。所谓环境公益诉讼指的是，特定国家机关、组织或者个人依照法律规定，为保护公共环境利益，促进生态文明，针对损害公共环境的行为，向人民法院提起的诉讼。

　　公益诉讼，是与私益诉讼相对而言的，是指为了保护社会公共利益的诉讼。

　　环境公益诉讼在我国是个新鲜事物，随着环境问题逐渐成为制约经济社会发展的瓶颈，人们生存的条件不断恶化，人们的环保意识不断增强，环境民主应当成为在环境保护过程中的一个基本理念，使公众逐步参与环境诉讼，保护自然资源，优化生态环境。草原是自然环境的构成因素，涉及环境的公益诉讼自然也涵盖了草原资源公益诉讼。

　　长期对草原资源经济价值的争夺影响了我国对草原生态价值的评价，草原公益诉讼的程序在诉讼法中没有体现，诉讼主张也找不到诉讼依据。新修订的《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条增加了公益诉讼的相关规定，这是法院受理草原公益诉讼案件的直接法律依据，但诉讼的主体尚不明确。草原资源具有的生态价值涉及公众的环境权利，影响不特定人的利益，这是草原公益诉讼的理论基础。针对草原资源保护公益诉讼，法院应本着扩大提起诉讼原告范围的原则，允许公益组织、行政机关、检察机关和公民个人等以原告资格提起公益诉讼， 即公益诉讼原告，可以是任何组织与个人，只要是认为草原环境利益受到侵害，均可成为公益诉讼人，最大限度地推动对整个草原生态环境的全面保护。

　　4. 坚持人与自然和谐发展为主导的草原司法保护基本原则
　　
　　法律原则作为法律的基本构成要素之一，介于法律概念和法律规范之间，是作为一种价值和理念性的存在，对克服立法的滞后性和执法、司法中的法律漏洞和指引公民自觉守法都具有积极而重要的意义。在草原司法保护中要确立保护第一原则、合理开发利用原则、草原资源产权化与有偿使用原则，等等，有助于通过法律规制以达到草原资源高效合理持续利用，这也是世界各国草原资源管理最为有效的方式之一。