信赖保护制度的完善思路

　　五、信赖保护制度的完善思路

　　信赖保护原则体现出了现代法精神，其对推动我国诚信政府建设具有重大意义，因此我国应当抓紧发展和完善这一制度。信赖保护原则应当跟随服务型政府建设的潮流，全面发挥自身的精神。

　　（一）立法上确立信赖保护原则为我国行政法基本原则

　　就信赖保护原则的意义和作用来看，其无疑应适用于所有的行政行为。纵观世界上大多数国家和地区，都是通过行政程序法确立该原则的。除德国外，韩国 1996 年《行政程序法》第 4 条规定：行政机关执行职务时，应本着诚实信用为之。我国台湾地区的“行政程序法”第 1 条将“增进人民对行政之信赖”作为立法目的之一，第 8条规定：行政行为，应以诚实信用方法为之，并应保护人民正当合理之信赖。而我国至今尚未出台《行政程序法》，这不能不说是一个遗憾。为了最大限度地发挥信赖保护原则的作用，在目前的行政程序中，应通过统一的行政程序法加以规定，从而确立信赖保护原则为行政法的基本原则。我国的行政法学者在很多年以前就已经探讨行政程序法的制定；在地方立法实践中，《湖南省行政程序规定》对此已有尝试和探索，且较为成功。

　　行政程序法是规定行政机关实施行政行为时应遵守的步骤、方式、顺序、时效等程序的法律规范。制定并实施行政程序法，是将行政权的行使规范于安全轨道的保障，对于法治行政的实现具有重要意义。由于行政程序法明文规定行政机关实施行政行为时的权利与义务，从而使行政相对人知晓行政机关应该做什么、不应该做什么，因此它是相对人预测和衡量行政行为的最有效的依据，自然也是规定和实现信赖保护原则的主要法律。对此，我国应尽快启动行政程序立法工作，在总则中将信赖保护原则确立为行政法上的一项基本原则，明确其不仅是指导行政程序法所有制度设计的基本原则，也是其他单行行政法在设置程序时必须遵循的原则，更是行政执法、司法活动的基本依据。与此同时，在行政程序法分则以及相关单行行政法中进一步细化有关的具体制度，建立起系统而又科学的信赖保护原则运行体系。
　　
　　（二）建设诚信的法治政府

　　信赖保护原则不应只是一项法律基本原则，更应该作为一个基本行为准则。当前中国，正在致力于建设诚信政府，致力于完善社会信用体系建设，要求政府能做到取信于民。

　　今年 6 月 14 日，国务院印发《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020 年）》，部署加快建设社会信用体系、构筑诚实守信的经济社会环境。《纲要》强调，社会信用体系建设要按照“政府推动，社会共建；健全法制，规范发展；统筹规划，分步实施；重点突破，强化应用”的原则有序推进。到 2020 年，实现信用基础性法律法规和标准体系基本建立，以信用信息资源共享为基础的覆盖全社会的征信系统基本建成，信用监管体制基本健全，信用服务市场体系比较完善，守信激励和失信惩戒机制全面发挥作用。政务诚信是社会信用体系建设的关键，各类政务行为主体的诚信水平，对其他社会主体诚信建设发挥着重要的表率和导向作用。

　　今年10月20日，十八届四中全会专门讨论了全面推进依法治国等若干重大问题，《公报》中强调：“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”

　　上述表明，建设诚信的法治政府已经进入新的阶段，为信赖保护原则在政府的各个领域适用提供了有效的契机。信赖保护原则通过对相对人信赖利益的保护，实现了实质正义的价值取向，即关注人权，保护公民的合法权益；通过强调政府诚信，为人民和社会树立守信的榜样，进而促进整个社会诚信之风的形成。在我国的法治建设不断完善的今天，在行政法中确立信赖保护原则无疑会加快这一进程，促进我国社会诚信体系和法治建设的全面发展和不断完善。

　　（三）建立和完善信赖利益行政补偿制度

　　对于行政相对人而言，信赖利益受到损失的落脚点就是行政补偿，在一定程度上，补偿才是信赖利益保护的核心。鉴于我国行政补偿制度存在的问题，为保证信赖保护原则的确立与实现，有必要通过立法途径重新构建我国行政补偿制度，对行政补偿的主体、原则、范围、标准、程序等问题作出明确规定。

　　具体来说，首先，在引起行政补偿的行为范围界定上，不应再仅仅局限于具体行政行为、授益行政行为。抽象行政行为、负担行政行为同样能引起行政补偿，这些行为引起的相对人合法权益的损害都应纳入行政补偿范围，以便对相对人所受的损失予以更充分、更完全的补偿。其次，对于补偿原则，坚持合理补偿原则，适当补偿为例外。一方面，承认我国行政补偿是根据相对人的全部损失来确定补偿的具体数额。另一方面，在相对人的权益因一些抽象行政行为的限制而受到损失的情况下，如因公共利益需要政府作出决策禁止或限制原来准许的活动、紧急状态下政府为公益需要出台紧急措施等等，可适用适当补偿原则。第三，对于行政相对人的物质损失，不仅应当规定对直接损失予以补偿，还应当考虑对必然发生的、确定的间接损失也予以补偿。

　　至于对信赖利益精神损失补偿，笔者首先对此持肯定态度，但主张予以一定限制。就我国目前国情，可以考虑在特殊情形下，经严格法定程序给予相对人适当的补偿和抚慰。第四，对行政补偿的程序进行立法上的规定。就信赖利益补偿来说，应规定其请求时效，从而促使相对人积极主动地维护自己的合法权益。在德国《行政程序法》和台湾地区《行政程序法》中都规定，在对相对方的信赖损失给予补偿时，要以相对方的请求为前提，德国规定请求时效为一年，台湾地区规定请求时效为二年。

　　（四）明确公共利益的界线

　　公共利益的界限不明确也是一种障碍。公共利益是一定社会条件下或特定范围内不特定多数主体利益相一致的方面，它不同于国家利益和集团（体）利益，也不同于社会利益和共同利益，具有主体数量的不确定性、实体上的共享性等特征，如何识别公共利益是司法和行政实践中的重要问题。从汉语的构词方式看，公共利益属于偏正结构，可以分解为“公共”和“利益”两部分，其中“公共”是用来修饰“利益”的，“公共”主要是指利益的“受益对象”,而“利益”才是真正的内容。所以，公共利益的不确定性主要就表现在“公共”的不确定性和“利益”的不确定性。法律规范的概念通常要明确，因为法律规范以权利为中心，如果概念模糊、边界不明确，就可能造成权利边界的模糊，导致公民在行为时无所适从，法律规范也就失去了指引公民行为的作用。而公共利益在利益内容及受益对象上均不确定，而且随着时代变化导致的国家任务及作用的变化而形成新的公益内容。因此，欲将该原则落到实处，明确公共利益的界线是不能回避的一个问题。关于公共利益的界定，有学者对其基本要素做出了概括：1、公共利益必须具有公共性，这种公共性表现为地域的广泛性、受益对象的广泛性；2、公共利益必须具有利益的重要性，这种利益的重要性表现为明显大于私益和为一定区域的人们所共同认可；3、公共利益必须具有现实性，所谓现实性即公共利益是可见的或者经过努力在一定时期内是可以实现的，而不是虚无缥缈或者可望而不可及的；4、公共利益必须通过正当程序而实现。

　　基于以上基本要素，可在立法上可以用列举的方式，列明典型的需要区分公共与个人利益的法律事实，这样既便于行政机关在行政执法过程中查阅参照，也限制了行政机关的自由裁量权。国务院《国有土地上房屋与征收补偿条例》第 8 条即是以列举的方式，对可以做出房屋征收决定的公共利益列举了六种情形。