我国草原保护法律制度基本框架

　　一、 我国草原保护法律制度基本框架
　　
　　我国《草原法》规定的草原保护法律制度有基本草原保护制度、草原自然保护区制度、草畜平衡制度、退耕还草和禁牧休牧制度、草原防火制度、草原规划建设利用制度、草原生态补偿制度、草原法律责任制度等。以上制度在《草原法》中仅仅作了原则性的规定，具体制度内容未能展开，需要结合其他相关的法律文件共同确定我国草原保护法律制度。

　　（一） 基本草原保护制度
　　
　　基本草原是指为改善草原生态环境、保护草原生物多样性、适应畜牧业可持续发展、满足一定时期内人口和国民经济对畜产品的需求而确定的重点保护的草原。

　　基本草原主要包括重要放牧场，割草地，对畜牧业生产具有重要意义的人工草地、退耕还草地、改良草地和草种基地，对生态环境具有特殊作用的草原，如调解气候、涵养水源、保持水土、防风固沙等，草原科研、教学试验基地，作为国家重点保护的野生动植物生存环境的草原，以及国务院规定应当划为基本草原的其他草原。根据农业部的要求，各地划定的基本草原数量应当占其行政区域内草原总面积的百分之八十以上。

　　国家实行基本草原保护制度，严格管理列入基本草原范围的草原，任何单位和个人不得擅自改变基本草原的性质和用途，禁止开垦基本草原，禁止占用基本草原植树造林、挖塘养鱼以及从事其他破坏基本草原的活动，禁止在不适宜种植的基本草原上翻耕原生植被建设人工草地和饲草料基地。

　　我国现在尚不存在一部专门的基本草原法律，我国《草原法》中确立了基本草原保护制度，但并未规定具体内容，由于基本草原占据我国草原整体面积的百分之八十，我国基本草原的保护制度现阶段依赖于我国草原保护制度的整体规定，我国草原资源保护制度的规范性法律文件绝大部分涉及基本草原保护制度。

　　1982年《中华人民共和国宪法》规定，“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”宪法位于法律的最高效力位阶，在我国法律体系中具有最高法律地位和权威。宪法明确了国家保障的“自然资源”包括“草原”,草原资源受宪法和法律的保护，这是关于草原资源保护在我国法律体系当中最权威的规定。

　　早在我国1979年颁布实施的《中华人民共和国环境保护法（试行）》第14条就作出了“保护和发展牧草资源，积极规划和进行草原建设，合理放牧，保护和改善草原的再生能力，防止草原退化，严禁滥垦草原，防止草原火灾”的规定，对草原保护进行了原则性规定。1985年我国首次颁布了《草原法》，这是我国第一部关于草原保护的专门法律，1985年《草原法》计23条，弥补了环境保护法原则性规定的不足，包括了禁止开垦和破坏草原等内容，为依法制止破坏草原行为，调节和处理草原纠纷，建立草原科学管理制度提供了法律依据。2002年底，全国人大常委会重新修订了《草原法》，2003年《草原法》包括9章75条，与1985年的《草原法》相比条文数量增加了两倍，内容更加详细完备，是对我国多年来草原执法实践进行的全面总结，深化了保护草原生态的内涵，规定了全面保护、重点建设、合理利用草原的一系列规范，为我国草原生态的保护、草业经济的发展、草原地区社会秩序的稳定提供了必要的法律支撑，为我国草原产业的振兴奠定了坚实的法律基础。其中关于草原资源保护的内容在《草原法》中都是原则性的规定，根据《草原法》的授权，由国务院、省、自治区、直辖市人民政府、县以上地方人民政府草原行政主管部门制定具体实施办法。

　　这是考虑各地需要结合当地实际情况对以上内容进行详尽的规定，同时也是为了能使《草原法》在对以上事项进行原则性规定的基础上及时发挥作用。

　　为了加强对包括草原资源在内的土地的管理，合理利用土地，我国还制定了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》），从保护和合理开发利用土地资源的角度对不同的土地进行分类管理。《土地管理法》规定国家实行土地用途管理制度。国家编制土地利用总体规划，将土地分为农用地、建设用地和未利用地不同用途用地。其中农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等，将农用地转为建设用地进行严格限制。

　　草原是一种能够带来经济利益的资源，在《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）中对草原进行保护的规定集中在第三百四十二条--非法占用农用地罪。《刑法》第三百四十二条规定，“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”此外，《刑法》第二百二十八条非法转让、倒卖土地使用权罪从土地非法流转的角度，第四百一十条非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪从渎职犯罪的角度，也对草原犯罪行为进行了规定。2009年8月27日修正的《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条的解释》第一款规定：“《刑法》第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条规定的‘违反土地管理法规',是指违反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定。”该解释使《刑法》第二百二十八条、第三百四十二条和第四百一十条的规定适用于针对草原资源的犯罪行为的依据更加明确。根据农业部的建议，最高人民法院2012年11月2日通过了《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》，规定非法占用草原，改变被占用草原用途，数量在二十亩以上的，或者曾因非法占用草原受过行政处罚，在三年内又非法占用草原，改变被占用草原用途，数量在十亩以上的，应当认定为刑法第三百四十二条规定的“数量较大”.该条款对毁坏草原的数量的认定标准做出了规定。第二款的规定反映出该解释对草原“毁坏”采用的两个标准，一是对于非法开垦草原种植粮食作物、经济作物、林木，或者在非法占用的草原上建窑、建房、修路、挖砂、采石、采矿、取土、剥取草皮的，采取“改变用途即毁坏”的认定标准。二是对于在非法占用的草原上堆放或者排放废弃物，或者违反草原保护、建设、利用规划种植牧草和饲料作物，造成草原沙化或者水土严重流失的，采取“造成草原的原有植被严重毁坏或者严重污染”或者“造成草原沙化或者水土严重流失”作为“毁坏”草原的认定标准。《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》对非法破坏草原的标准进一步予以明确，对在处理破坏草原资源类案件中刑法的适用具有重要意义。

　　《草原法》有关草原资源保护制度规定的原则性也意味着我国草原保护法律体系的开放性，草原资源的保护需要《草原法》结合其他相关法律法规共同发挥作用，这些法律法规包括《环境保护法》、《水土保持法》、《防沙治沙法》、《野生植物保护条例》、《野生动植物保护法》、《水资源保护法》、《水污染防治法》、《种子法》等，这与草原是一个庞大而复杂的地球生态系统有关。《防沙治6沙法》制定的目的是预防土地沙化，治理沙化土地，维护生态安全，促进经济和社会的可持续发展。沙化土地最初往往就是草原，因对草原不合理使用以及受恶劣自然条件影响导致草原退化，形成沙化土地，在天然沙漠和良田的过渡1保持，防止流沙侵占草原，导致沙漠的扩张。所以，《防沙治沙法》关于土地沙化的预防部分的内容也有针对草原保护的内容。另外，《环境保护法》、《种子法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《草原防火条例》、《野生植物保护条例》等法律法规对草原资源的健康发展也都发挥着重要的作用。

　　地方性法规也是我国草原资源保护法律体系的重要组成部分，以内蒙古自治区制定的地方性法规为例，有《内蒙古自治区草原管理条例》、《内蒙古自治区基本草原保护条例》、《内蒙古自治区基本草牧场保护条例》、《内蒙古自治区人民政府关于建设节水型社会的实施意见》、《内蒙古自治区实施<中华人民共和国水法>办法》、《内蒙古自治区草原管理实施细则》、《内蒙古自治区湿地保护条例》、《内蒙古自治区实施<中华人民共和国防沙治沙法>办法》、《内蒙古自治区实施<中华人民共和国水土保持法>办法》、《内蒙古自治区国有农牧场条例》、《内蒙古自治区农业环境保护条例》，等等。《内蒙古自治区基本草原保护条例》是内蒙古自治区对辖区内基本草原予以保护实施的重要法规，规定了旗县级人民政府负责基本草原划定工作；集体所有草原以嘎查村为单位划定，国家所有草原以使用权单位为单位划定。第十五条规定了禁止在基本草原上实施的行为包括：开垦基本草原，擅自改变基本草原用途，毁坏围栏、人畜饮水设施等草原建设保护设施，擅自钻井提取工业用水，挖鱼塘、挖沟渠、铲草皮、挖草炭等破坏草原植被的行为，建造坟墓，违反环境保护法律、法规倾倒排放固体、液体、气体废物和生活垃圾或者造成环境噪声污染、粉尘污染、放射性污染、电磁波辐射污染，其他破坏基本草原的行为。《内蒙古自治区基本草原保护条例》

　　进一步强化了对基本草原的保护与管理，加大了对基本草原进行保护的力度，也加强了对破坏基本草原行为的处罚程度。

　　我国目前还未制定专门针对基本草原的法律保护制度，对草原的整体保护是我国目前对草原进行保护的基本形式。对基本草原进行保护的法律规范分散规定，弱化了对基本草原的保护，未能突出对基本草原的特别保护，使基本草原仍然与其他草原同等对待，有关基本草原特别保护的立法理念未能实现。基本草原的确定需要有关部门进行划定，从而确定特别的保护措施。随着我国基本草原的逐步确定，需要国家制定专门的基本草原法律，对基本草原进行有针对性的保护，地方性法规中有关基本草原的保护制度的规定和具体实践，可成为我国对基本草原保护制度进行全国性立法的参照。

　　（二） 草原自然保护区制度
　　
　　为了加强草原的保护和建设，保护自然环境和自然资源，我国实行草原自然保护区制度。草原自然保护区是指国务院草原行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府按照自然保护区管理的有关规定在对有代表性的草原自然生态系统、珍稀濒危野生动植物的天然集中分布区和有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的草原，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。这些具有代表性的草原类型包括珍稀濒危野生动植物分布区，具有重要生态功能和经济科研价值的草原。珍稀濒危野生动植物分布区草原是指国家珍稀濒危野生动物的栖息地和国家珍稀濒危野生植物的附着地区的草原；具有重要生态功能的草原是突出草原的生态功能，如水源涵养地的草原，生态脆弱区的草原，防沙固沙的草原等等；具有经济价值的草原是指具有一定经济功能的草原，如以甘草、麻黄草等药用价值为建群种的草原；具有科研价值的草原是指具有一定科学研究价值的草原，可以包括许多方面，如以绝遗植物为建群种的草原，以草原濒危野生植物为代表的草原，隐域性分布的草原等。

　　我国1994年颁布了《自然保护区条例》，对自然保护区设立的条件、分类、批准程序、管理机构、管理制度、经费来源等问题都作了规定。如第十条规定，应当建立自然保护区的地区为珍稀、濒危野生动植物物种的天然集中分布区域和具有特殊保护价值的草原。第十一条规定，国家级自然保护区和地方级自然保护区是我国自然保护区的两个类别。第十八条规定，自然保护区分为核心区、缓冲区和实验区，必要时可以在自然保护区的外围划定一定面积的外围保护地带。要求在自然保护区内设立专门管理机构，配备专业技术人员，等等。

　　在地方性法规中关于草原自然保护区制度进行规范的较有代表性的规范性法律文件是《内蒙古自治区锡林郭勒草原国家级自然保护区管理条例》。锡林郭勒草原是我国第一个草原类自然保护区。内蒙古自治区于2001年10月1日起施行《内蒙古自治区锡林郭勒草原国家级自然保护区管理条例》，该条例细化了对草原自然保护区的保护，更具有针对性和可操作性。如第十条规定，“禁止在自然保护区内进行砍伐、猎捕、采药、开垦、烧荒、挖沙取土等活动。自然保护区内已经开垦的草原，必须退耕还草，坚持草畜平衡，不得超载过牧。”这条规定具有明显的草原特色。该条例第十二条对自然保护区的实验区建设情况予以限制，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施；如建设其他项目，污染物排放不得超过国家或者自治区规定的污染物排放标准；对已经建成的污染物排放超过国家或者自治区规定排放标准的设施，由旗县级以上人民政府决定限期治理或者关停。作为自然保护区的草原也是居民的生活区，对于已经建成的生产设施按自然保护区的标准重新评估，不能达到该标准的限期治理或关停，该条款的规定符合草原的现实情况，是对草原自然保护区进行管理和保护的重要依据。

　　草原自然保护区制度在我国草原资源管理的框架内是一个特别制度，草原自然保护区制度的确立使对我国草原资源的保护上升到了新高度。建立草原自然保护区并进行立法保护的做法目前还未得到推广，草原立法工作应加大这方面的工作力度，通过在草原基础较好、需要进行特殊保护的草原建立草原自然保护区，使我国草原资源得到更加完备的保护，并通过法制手段强化对草原自然保护区的保护。

　　（三） 草畜平衡制度
　　
　　草畜平衡制度，是将草原保护与畜牧业生产紧密结合，以草质草量定畜种畜量，保持饲草饲料供应量与载畜量的动态平衡，实现草原生态系统的良性循环和畜牧业可持续发展。我国对草原实行以草定畜、草畜平衡制度，《草原法》第四十五条、第四十六条规定，依据国务院草原行政主管部门制定的草原载畜量标准，县级以上地方人民政府草原行政主管部门应当结合当地实际情况，定期核定载畜量，防止超载过牧。第三十三条至第三十五条要求科学、合理、均衡利用草原，规定由国务院草原行政主管部门规定草原载畜量标准和草畜平衡管理办法，由国务院或国务院授权的有关部门规定草原禁牧、休牧、轮牧的具体办法。

　　草原是发展畜牧业的重要载体，发展畜牧业是草原的一项重要经济功能，我国草原法律法规、政策的制定往往与畜牧产业结合，对国家指导性政策进行推广，同时调动民众保护草原的积极性。2006年7月1日起施行的《畜牧法》对我国的畜牧业发展进行了全面的规范，《畜牧法》第三十五条第二款规定，“国家支持草原牧区开展草原围栏、草原水利、草原改良、饲草饲料基地等草原基本建设，优化畜群结构，改良牲畜品种，转变生产方式，发展舍饲圈养、划区轮牧，逐步实现畜草平衡，改善草原生态环境。”这是单独针对草原畜牧业的规定。2002年1月1日起施行的《防沙治沙法》中有草畜平衡制度的重要内容，《防沙治沙法》第十八条直接规定了控制草原载畜量，实行以产草量确定载畜量的制度，对人工草场控制载畜量、调整牲畜结构、改良牲畜品种、推行牲畜圈养和草场轮牧等在草原上进行畜牧养殖、放牧的生产方式加以引导，与《草原法》第三十三条至第三十五条的规定相得益彰。

　　另外，2003年出台了《草畜平衡管理办法》，对我国草畜平衡制度予以细化。

　　《内蒙古自治区草畜平衡暂行规定》第八条规定，旗县畜牧行政主管部门应当每两年进行一次草畜平衡核定。第十条规定，草原适宜载畜量根据自治区《天然草地适宜载畜量计算标准》确定。 以上法律法规均为我国草畜平衡制度的组成部分。

　　由于草畜平衡制度的有关规定很大部分是授权性立法，一方面规定草畜平衡制度的法律文件较分散，另一方面立法层级较低，对违反草畜平衡制度规定的行为的处罚规定不明确，对草畜平衡的约束缺乏强制性，不利于草畜平衡制度的落实。

　　（四） 退耕还草和禁牧休牧制度
　　
　　退耕还草，指对水土流失严重、有沙化趋势、需要改善生态环境的已垦草原，应当有计划、有步骤地退耕还草，国家对在国务院批准规划范围内实行退耕还草的农牧民在粮食、现金、草种等方面予以补助。禁牧休牧，指对于严重退化、沙化、盐碱化、石漠化的草原和生态脆弱的草原，实行禁牧、休牧、划定禁牧区和休牧区，规定禁牧期和休牧期，保护牧草的恢复生长和繁殖更新，使草场得到休养生息，促进植被的恢复，保护和改善草原生态环境。《草原法》规定国家支持依法实行退耕还草和禁牧、休牧，并由国务院、省、自治区、直辖市人民政府制定相应的具体办法。

　　在我国，退耕还草与退耕还林往往规定在同一个文件中，如国务院下发的《关于进一步做好退耕还林还草工作的若干意见》、国家林业局等部门下发的《关于开展2000年长江上游、黄河中上游地区退耕还林（草）试点示范工作的通知》。在一些规定退耕还林的文件中也有退耕还草的内容，如国务院制定的《退耕还林条例》中第六十三条规定，已垦草场退耕还草和天然草场恢复与建设的具体实施，依照《草原法》和国务院有关规定执行。国务院《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》中规定，该意见中所称退耕还林，包括退耕地还林、还草、还湖和相应的宜林荒山荒地造林。

　　在休牧、禁牧方面，国家公布了《休牧和禁牧技术规程》（NYT 1176-2006），规定了施行休牧、禁牧措施时的技术要点，包括适用地区、地块选择、休牧或禁牧时间、确定休牧或禁牧起止期的植被指标、气候参数等，以便于对放牧地和潜在放牧地实施休牧、禁牧制度进行指导。另外，鄂尔多斯市人民政府2006年发布了《鄂尔多斯市禁牧休牧划区轮牧及草畜平衡暂行规定》、吉林省人民政府2013公布了《吉林省封山禁牧管理办法》等。

　　退耕还草制度与林业退耕还林制度在同一法律文件中规定的做法使立法的重点更多关注于退耕还林，使退耕还草立法缺乏应获得的重视。禁牧、休牧制度在我国还没有全面确立。禁牧、休牧制度的科学确立需要相应的技术支持，且各地情况不同，禁牧、休牧的具体措施也有差别，需要依据科学标准，因地制宜，尽快完善休牧、禁牧制度。

　　（五） 草原防火制度
　　
　　草原防火，即草原火灾的预防和扑救。《草原法》第五十三条规定了草原防火制度，内容主要包括：草原防火是各级人民政府的重要职责；草原防火贯彻预防为主、消防结合的方针；草原防火应规定草原防火期，制定草原防火、扑火预案，建立草原防火责任制。这是保护草原安全的重要措施。

　　1993年国务院颁布了《草原防火条例》，该条例于2008年进行了修订。根据条例的要求，我国草原防火工作要不断完善和加强防火值班报告制度、草原火灾应急处置制度、火情信息发布制度。根据以上要求，2012年发布的《草原防火值班报告制度》，规定了防火期内和特殊情况下实行24小时值班和领导带班。

　　2010年发布的《全国草原火灾应急预案》，明确了草原火灾预警预防机制、应急响应、后期处置等制度措施。同年还制定了《草原火灾级别划分规定》，《关于加强基层草原防火应急队伍建设的意见》。2011年发布的《关于加强草原防火信息化建设的意见》提出了建立各级草原防火网络互联互通平台、加强信息资源采集与利用、完善防火信息系统、强化信息发布等制度要求。

　　1在地方性法规层面，2004年内蒙古自治区人大常委会通过了《内蒙古自治区森林草原防火条例》，在防火组织、火灾预防、火灾扑救和善后等工作均作出细致的规定。

　　我国草原防火法律制度的落实情况差强人意，草原防火工作远不如林业防火工作力度高，草原防火意识需进一步提高，草原防火工作需进一步落实。

　　（六） 草原规划建设利用制度
　　
　　我国对草原保护、建设、利用实行统一规划制度，草原保护、建设、利用规划作为我国土地利用总体规划的一部分，应当与环境保护规划、水土保持规划、城市总体规划、村庄和集镇规划、防沙治沙规划、水资源规划、林业长远规划以及其他有关规划相协调。与此相适应，我国《草原法》规定了草原调查制度，对草原进行评等定级，还规定了草原统计制度、草原生产、生态监测预警系统，对我国草原基本状态进行动态监测。近年来，农业部相继编制了《全国草原生态保护建设规划》、《长江、黄河中上游草地生态建设规划》和《南方草山草坡开发五年规划》等单项规划，一些地方也编制了相关规划，为近年草原保护、建设、利用工作的顺利开展奠定了初步的基础。

　　对草原资源进行规划、建设、利用，是集生态、环境、资源、经济、人口、社会、民族等问题于一体的巨型系统工程，必须以强有力的科学技术支撑，需要专业部门和人员进行技术设计和制度设计，如一些专项技术规程和技术标准的发布，这也是草原资源保护法律体系的组成部分之一。我国关于草原资源规划、建设、利用方面的法律规定尚需进一步完善。

　　（七） 草原生态补偿制度
　　
　　为合理保护草原资源，促进生态、经济、社会可持续发展，“十一五”规划纲要中正式提出草原生态补偿的计划。未来我国草原保护建设将以增强草原可持续发展能力，最终实现遏制草原退化、改善草原生态环境、优化草原地区的经济结构为目标。

　　22011年起到2015年，中央财政每年拿出130多亿元，在内蒙古、新疆等8个主要草原畜牧区全面建立草原生态保护补助奖励机制，给牧民禁牧补助、草畜平衡奖励、生产性补贴等，以此加强草原生态保护。

　　由于我国目前草原方面的法律比较单一，只有一部《草原法》，在草原生态补偿方面还存在很多缺陷和立法空白。当前草原生态补偿主要以项目实施为主进行限期补贴，缺乏整体性、综合性和可持续性，建立草原资源生态补偿法律机制，使草原资源生态补偿的建设有章可循，成为当前一项重要任务。

　　（八） 草原法律责任制度
　　
　　草原法律责任形式主要包括民事责任、行政责任和刑事责任，《草原法》对以上责任形式均有体现，但具体适用时还需要参照其他法律。

　　草原民事责任是由草原民事违法行为引发的责任，主要由公民和法人以财产责任的形式来承担。除了《草原法》，承担草原民事责任的法律依据还包括《民法通则》、《物权法》、《合同法》、《侵权责任法》、《农村土地承包法》等。

　　草原行政责任和草原刑事责任的内容集中体现在《草原法》第八章。草原行政责任是由草原行政违法行为引发的责任，行政责任的承担者，除了国家机关和国家公务人员外，还有经济组织、其他组织和公民。根据《行政处罚法》的有关规定，行政制裁措施主要有四种：一是申诫罚；二是财产罚；三是行为罚；四是人身自由罚。

　　草原行政责任承担的依据主要是《草原法》和《行政处罚法》，在各地制定的有关草原保护的地方性法规中也有草原行政责任的规定，如《青海省实施〈中华人民共和国草原法〉细则》。

　　草原刑事责任是违反草原保护法律制度并触犯了刑法而应承担的刑事制裁措施。责任主体可以是公民或法人，承担方式主要是人身责任和财产责任。草原刑事责任承担的依据有《草原法》、《刑法》、《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条的解释》、《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》。

　　除此以外，对违法主体是国家公务人员的玩忽职守、滥用职权，不依法履行监督管理职责的渎职行为还包括行政处分等责任形式。这部分责任的规定主要在《草原法》和各地制定的有关草原保护的地方性法律文件中。

　　草原行政法律责任与国家公务人员责任的承担是《草原法》中规定的较为细致的方面，草原行政法律责任的承担方式较《行政处罚法》的规定更有针对性，其中涉及的一些行为罚的种类也颇具草原特色，但由于部分行为罚超出了《行政处罚法》规定的行政处罚类型的范畴，需要通过立法行为使二者形成包容关系，避免《草原法》中的行政处罚方式成为“无本之木”、“无源之水”.