土地流转中农民权益法律保护现状及存在的问题

　　2土地流转中农民权益法律保护现状及存在的问题

　　2.1现行法律和政策对土地流转中农民权益的保护现状

　　以《中华人民共和国宪法》、《民法通则》、《农村土地承包法》、《物权法》、《担保法》、《农业法》和其他一系列法律法规组成的乡村土地流转政策体系，为国内农地政策当中的主体成分。有关农村土地流转的法律与政策，不但涉及到公共利益同时也涉及到个人利益，不仅仅体现公共权力还关乎私权利，不但涉及经济法体系还关乎民商法体系，还关系到政策制定等方面。

　　1982年《宪法》第10条第4款规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。” 1988年的《宪法修正案》删除了土地不得出租的规定，同时增加了 “土地使用权可以依照法律的规定转让”.从法律层面，首次清晰列明，农地流转的地位。

　　1994年12月，国务院转批的农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》规定：“通过合法形式（包括招标、拍卖等）承包农地，经过官方记录获取土地经营权等相关证明文件，就能够按照法律规定实施合法流转。常见的流转办法为出租、转让、抵押、入股等等。”上述各项条例清晰可靠，为农地承包经营权可以顺利流转发挥重大法律意义。‘2004年的宪法修正案关于土地征收的规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”由于公共利益没法进行明确的界定那么农村土地的征收目的也是不确定的，由此一来，何时进行征收既符合法律法规又满足公共利益需要就没有行之有效的法律依据了。

　　关于土地征收的补偿制度，《土地管理法》第47条规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，征收耕地的土地补偿费具体数额，为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍，但是被征收耕地的安置补助费用，最高不得超过被征收前3年平均年产值的13倍。如果按上述规定农民取得的补偿费和安置费用仍然不能够维持其原有的生活水平，经省、自治区、直辖市人民政府批准可以增加，但最多不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。”总的来说，目前的法律在关于土地征收补偿的问题上所制定的标准太低，与现在人们的生活水平相比较而言及其的不对称。

　　在土地征收程序的规定上，有关规定指出，集体的组织成员可以得到相应的补偿，至于补偿的费用如何分配的问题却没有明确的规定。与此同时，成员们享有救济的权利。这样是为了防止部分村民的合法利益当受到集体的经济组织侵害时，而受到侵害村民的合法权益不能够获得及时的救济。由于法律条文有关土地征收程序中存在的问题没有详细的明文规定，然而与之配套的法规也没有进行合理详尽的表述，特别是对公示步骤的相关指示表明，征收决议与公示的先行后续关系通常不能颠倒，这样一来就很少程度上考虑到所征收土地的农民是不是同意，像这样的规定非常不利于保护农民知情参与权，对农民权益的维护也是极其不利的。

　　有关救济机制的规定，法律条文对此进行了说明：“……如对于对补偿标准有异议的，由县级以上地方人民政府进行调解；调解无效的，由批准征用土地的人民政府实行仲裁。”上面这条可以总结为两个方面，其一，救济途径没有司法方面的救济，只有通过协调和批准机关的裁决；其二，现在的行政救济范围并没有将有关对于土地征收是否合法的争议纳入其内，而仅仅是对补偿的标准做了规定。宅基地归集体所有，在1982年《宪法》中得到了进一步重申。第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属集体所有；宅基地、自留地、自留山也属于集体所有。”

　　宅基地以及其相关的使用权在其流转的各个程序中，均适用土地管理办法与相应法律法规“.由此可以看出，当前的法律体系对宅基地使用权的问题采取的是回避的态度，但是却把宅基地的征收和抵押排除在外，这样做的目的就是在对于以后相关的立法准各了充足的空间。

　　2.2 土地流转中农民权益法律保护存在的问题

　　2.2.1农村土地所有权主体虚位--乌坎事件的反思

　　关于农村土地所有权主体虚位的问题，我们可以用一个真实的事例来说明。2011年，发生在广东省汕尾市所属陆丰市的乌坎事件。由于土地被村委会成员私下变卖，而村民却毫不知情，多次协商未果。之后村民代表多次上访，问题仍然没有解决。随后村民与地方（汕尾市与其下之陆丰市）政府发生矛盾，最后造成了乌坎事件。回顾”乌坎事件“的出现，其根源在于农村集体土地所有权主体虚位问题。主体虚位是我国农村集体土地所有权主体模糊不清，导致所有权的享有者缺位，或者不该享有该权利的人员垄断了该权利等现象。

　　《宪法》第10条规定：”农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。“第9条规定；”矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，也都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。“《土地管理法》第8条规定：”城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。“然而《物权法》中对”’农民集体“没有做出十分清晰明确的规定，也没有明确”集体经济组织“、”村民委员会“及”村民小组“作为所有权人代表的产生方式和行为模式，更没有解决这些代表机构并存于一个集体中的权利如何划分的问题。

　　”集体“不是一个民事主体的典型形态，”集体经济组织“也经常被用来指代与农村及农民有关、以营利为目的的各种组织，村委会只是一个宪法意义上的自治机构，村民小组没有稳定的组织形态，这都是不容忽视的问题。

　　《民法通则》明确指出：”所有权的属性在民法上的体现为财产权，在当前市场经济条件下，财产权的权利主体一般情况下可以是自然人、法人以及不具有法人资格的组织等“.但是”农民集体“却不归属法人，也不算自然人，至于非法人组织抑或自然人的合伙主体形态就更谈不上了。《民法通则》针对于这种情况明确指出：”按照法律规定，集体所有制性质的土地为农民集体所有，其管理与经营权可以有由合作社或村委会代为执行。如果其所有权己经为合作社或村委会所有，那么其也可以视作农民集体所有财产“.

　　2.2.2农村土地所有权权能的缺失

　　集体土地所有权的权能可以定义为：集体土地所有人为利用集体土地以实现其对集体土地的独占利益，而于法律规定范围内可以采用的各种措施与手段。《民法通则》第71条规定：”财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。“以上提到的各种权利均体现了财产所有权的积极意义，较之于国有土地，集体所有制土地面临着财产所有权权力效能缺失的风险。[13]其直接表现为农民的权益受到损害，使用权主体暧昧不明，广大农民的相关权益难以得到保障。而政府出台土地用途管理制度，使得国家所有土地和集体所有土地的差异进一步显现。由此可知：在一些同集体紧密相关的领域，对于房地产幵发这样能创造大量收益的领域却没有涉及，这也就表明了集体土地所有制下的产权使用效能开发的不完善性，而这将直接影响农民的土地收益。可以看出，本应该是属于集体所有的土地收益权，却被国家无偿取得了绝大部分。农民就跟着土地上增值的收益没有什么关系，集体经济组织也与其没有什么关系了。

　　2.2.3不完善的农村土地征收制度

　　上世纪90年代初，广东南海农民到非农产业就业的比重大为增加，出现大量弃耕和抛荒现象，当地农民和外地企业纷纷办厂，土地需求量大大增加。1992年春，南海罗村镇下柏管理区经反复研究，最终将辖区农民的土地集中起来，划分为农业保护区和工业开发区及群众商住区，依此实施一定规划和经营。同时将集体土地和农民承包经营权折价入股到在农民土地上兴办的企业，农民参与按股分红，农地转成非农用地的级差收益按照51: 49的比例在集体和农民之间分成。企业租用农民的土地，一亩地每年几千元，且预交三到五年，企业一次性交给集体的土地租金就相当于目前国家的征地补偿费。供相应补偿，带有一定的强制性行政行为。但在实际执行中，很难评估这一行为的出发点，因为公共利益的概念太大，很多行为都可能既涉及私人利益，又可能兼具公共利益。由于缺乏对”公共利益“的清晰界定，在裁定征收行为是否符合法律规定方面困难重重。

　　由此而出现的一系列遗留问题也越来越多的出现，而且情况多数是：农民没有权利进行参与，完全都是政府说的算，从而导致了一些地方政府宣传所谓的维护公共利益的口号而进行非法征收，但是相关巨额收益却进了个人腰包，抑或点缀了政府业绩，却严重伤害着农民的利益。由于公共利益的不明确，导致政府滥用权力征收土地的现象十分普遍，对此也很维有行之有效的方法对其进行必要的限制。农民有时刚刚对自己的土地进行了人财物的投入和付出，就面临着被国家征收而投入作废的惨痛情形，最终受到损害的只有是农民。

　　关于国家征收土地的补偿制度亟待系统化。首先，补偿金额低于实际价值。目前的相关法律无法展现土地的实际生产能力。政府不考虑实际的土地价值，只按照农民最低的生活水平进行土地补偿是不是符合标准，这种用农民原有生活水平来设置赔偿金额的做法，本身就破坏了市场交易原则，没有体现政府实事求是的出发点。国家的经济水平迅猛提升，物价的上涨也随之而来，依照上面这种征收土地补偿的办法，已经无法适应越来越高的生活成本以及农民日后的生活花销。而国家进行土地征收的出发点就是要考虑到农民的实际生活需求，提高农民的生活水平，改善农村的整体面貌，反而却使那些被征地的农民无地种田、没有岗位可上班、又没有低保来保障的一种状态，很大的程度上损害了他们的利益。

　　土地征收补偿的费用没有保障。在征收土地的过程中，土地的收益包括土地使用权、土地所有权和土地被征收后的补偿费。在我国，农村的土地所有权主体为集体，在此基础上广大农民拥有使用权。因此，关于补偿款分配的问题自然涉及到两方面的利益。因此保障其分配的合理性和有机性也就显得尤为重要了。[”〕换句话说，这是农村集体经济组织与农民个人之间的利益博弈。

　　征地程序不规范。其一，缺少对公共利益确认的程序。国家设立的专门法规，确定了征地审批需要分级执行并且限定额度，得到征地审批的难度大幅增加。但是法律并没有对审批内容作出明确要求，也没有对征地项目的性质（是否属于公益项目）给出规定，相关的部门关注的集中在征地审批权限上，假若申请由原用地单位提出，那么是否只要符合审批权限，就可以立即得到批准。

　　征地后期程序的缺失。比如补偿款的分配和监管、补偿费被克扣、多征少用、征而未用、甚至擅自挪用征地补偿款更甚贪污补偿款等等，这些现象是十分严重的。此外，关于土地征收后却没有使用的现象，相关条文对此有如下规定：已经获得批准的非农性质用途的耕地占用，在一年内没有使用又不影响耕种的，应该将耕地交还给原隶属集体或个人，或由获批用地机构恢复耕种。可惜法律并没有对有关恢复耕种的程序作出更进一步的规定。

　　被征收人在土地征收过程中的不能完全行使其知情权和参与权，征地双方掌握的信息存在严重的不对称，再加上征地制度和规定方面的不对称，不利于征地工作的顺利进行，进一步提高加强信息的透明度很有必要。['6]

　　2.2.4集体土地所有权客体的模糊

　　《宪法》明确规定，城市中的土地所有权是国家，农村和郊区土地除除非有特剧规定之外，所有权属于集体，农村宅基地、自留山所有权也属于集体。随着我国城市建设加快，其设立的城市和城区涌现，旧城区越来越大，新城区越来越多，扩建的城市和地区，所在的土地原本是归国家还是集体，其拥有者是否发生变化，并不明确。与此同时，过去我们界定非常清楚的城市内的土地所有权也不再那样清晰，比如市区里也存在集体所有的土地。法律规定，集体土地应该归全体村民共同拥有，土地交由村委会，或集体性质的经济单位进行管理和营运。分属于两个及以上集体的土地，分别交给各自的村委会或集体性质经济单位进行营运和管理。

　　以上法律法规反映出在我国法律体系中存在内在缺陷，立法中存在着根本的缺陷，只对土地的所有权进行了规定和区分，并没有涉及土地上所拥有的客体和标的，然而这种情况不仅违反了物权法关于“一物一权”的规定，也导致了在土地所有权确权的过程中农村各层次集体之间经常发生权属的争议。

　　2.2.5 土地中旳合同法救济问题--以河北毁约弃耕为例

　　我国农村土地流转中，交易主要以当事人之间的口头协议方式实现。以一旦发生法律纠纷，土地承包人的合法权益难以主张，其合理诉求也难以得到法院支持。一些工商企业到农村去投资，参加土地流转，在获取农民土地后，非法改变土地用途，侵犯了农民合法权益。下面先对河北毁约弃耕事例的前因后果做一个简短的回顾。

　　2015年4月上旬，中国青年报记者在河北省邢台市柏乡、威县和邯郸市武安、邱县、磁县等地农村采访时发现，多地出现土地流转“毁约弃耕”现象一一去年刚和农民签订了 5年、10年“包地合同”,今年土地流转者就单方面解除合同，强行退回耕地。记者进一步调査发现，目前陷入窘境的农民大都是这两年土地流转热中刚拿出土地的“尝鲜”者，而“毁约弃耕”者则几乎都是种田不久的下乡资本。由于“毁约弃耕”所涉面积动辄上千亩，涉及农户众多，在当地无异于一次小型“地震”.面对河北毁约弃耕问题，如何运用合同法中有关对土地流转的规定来救济，是值得我们仔细研宄学习的。

　　第一，依照法律法规的规定，互换、转让使得原承包经营合同终止，承包方失去对原土地承包经营权，因此以转让、互换方式流转承包土地的，要求及时办理有关承包合同和土地承包经营权证变更等手续，转让、互换的受让方在依法变更登记后可以进行新的流转。

　　第二，民主议定规则的排除适用。如果合同的签订在符合法定的其他合同生效要件即为有效，不能仅仅以其违反民主议定原则而否定流转合同的效力。最高法院对此也专门以司法解释来缠诉其第二十五条中就承包合同违反民主议定规则主张合同无效的设定了一年的除斥期间，因此如承包合同签订一年以上或虽未满一年但承包人（或转承包人）己实际作出大量投入的，原则上应认定原承包合同有效，但可根据公平原则参照当地农业经济发展水平、投入产出比率等实际情况对原承包合同的内容如在承包费或承包期等方面进行适当调整。

　　第三，关于土地的期限。《合同法》关于未约定履行期限可以随时要求终止合同的规定。如果合同依法成立且双方已经按照合同的规定在执行，即视为合同已经履行。双方没有明确约定期限的，根据诚实履行原则和保护农村土地承包关系长期稳定的原则，应以土地承包期的剩余期限为双方的互换期限。

　　第四，承包经营权流转合同的解除。依照法律规定为保障农民的土地使用权长期稳定，在流转期限内非具有法定事由发包方不经承包方同意不得中途终止合同收回承包地。对法定事由的界定，应适用《合同法》第九十四条规定的五种情形及《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定》（试行）第二十四条规定的六种事由。法院受理发包方为此而提起的诉讼时，对以转让、互换等方式流转的，因原承包合同规定的权利义务关系的承担者已发生转移，应直接以流转后的承包人为诉讼主体。