构建基于长远规划的制度性安排

　　3构建基于长远规划的制度性安排

　　3.1明确农村土地产权

　　依据我国现行的法律法规，农村集体所有土地的所有者及其所有权的行使方式并不清晰。这种不明确的规定最终导致了农村土地产权中所有权指向模糊，往往成为基层政府増加农民负担，侵犯农民权益的依据。由于法律对其中层次规定不够明确，乡村土地的所有权，归属问题难以确定，而各级政府却将农民所拥有的土地，作为依据收取各项费用有损农民权益。_为了解决在法律规定上的缺陷，笔者建议，采取两个措施，第一，确立集体拥有的土地其所有权归集体内全部成员；集体组织只是一个组织者和管理者，它本身并不拥有土地的财产权益，它的设立是为了更好的保护所有拥有者的财产权益；第二，集体所有制应该以最能够代表（或最接近）农民权益的小组为基础。我国《土地管理法》第14条第2款规定：“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门的批准”.此规定就体现了集体土地所有权行使主体的权能和职责。

　　针对所有权权能的残缺，我们应当对农村集体所享有的土地所有权和村民享有的土地使用权进行明确界定，确保各自都能享有自己应有的土地权利。比如说，国家着名改革发展领域研宄员迟福林就倡导保障农民长期的农地使用权，使用权的范围应该逐渐的扩大，相反而言，模糊农地所有权的范围逐渐的缩小。目前很多保护农户土地承包权的相关法规多已经制定出来，接下来的关键是在于在实际中真真正正的来落实这些法律法规。土地管理法是建立我国的土地制度的主旨依据，然而从行政管理角度这一法治安排并不十分科学，需要取消其中关于行使集体所有权的各种限制，在经营处置和管理集体土地问题上，只要不违犯上述两个法律规定，就应该不予以干涉。

　　3.2我国农村土地流转的相关制度需要完善

　　3.2.1关于农村土地集体所有制的完善

　　（1）对农村集体经济组织成员权应进行明确并予以保护。王利明教授认为，所谓社员权是在某一社团当中，依照相关法律和社团章程，成员应该享有的全部权利，是民事权利中的一种主要类型。有法律规定，对于农村集体共同拥有的土地来说，农民也应该享有成员权，也就是根据相关法律和章程条例，村民在农村集体经济中，应有的权利和义务是社员权当中比较特殊的一类。这些权利包括三个内容，分享集体收益的权利，表决集体重大事项权力和承包土地的权利。为确保三个权力的实施，我们不仅要确立农村经济实体，而且还要构建各项权利保障的基础。之所以如此强调集体经济中的完整产权，其目的就是为了保证村民能够完全享有成员权。从这个角度看，集体经济组织保障了农民集体完全拥有农村耕地所有权，而且提供了必要的管理和机制支持，但必须重视保护农民个体在集体中的成员权，否则农村集体经济组织很可能被个别村委领导利用，将集体所有的土地归为己用，损害广大村民利益。

　　（2）农村土地集体所有制属性要予以明确。《宪法》规定：农村集体经济组织要建立以家庭承包为主，统一劳作村民个别劳作相结合的体制，乡村的产销、消费信贷等等各科合作经济，皆属于集体所有制前提下的经济形式。农村集体对于土地的所有权具有宪法依据，但是在宪法中，也没有一个明确“集体”,并且很难根据法律判断其法律属性。[“]我们只能作出如下推断，在乡村建立的产销合作就是集体经济的一种，其产销组织就是集体经济组织的一种形式，但无法判断相对应的经济组织是否就是农村土地拥有但主体一一农村集体。故而，无法确定乡村自行建立的经济组织是否为农村土地所有权的主体。由此可见，对于重构我国农村土地制度的先决条件就是确立农村集体经济组织和对于土地的完全权利。从理论和现实层面而言，确立这一权利是重构土地的集体体制中十分关键的内容。

　　（3）农村土地集体所有者的权利地位在当前的制度中处于虚置的困境。国有企业的产权不清晰问颗是最早反映出所有权虚置，这一问题同样存在于乡村土地产权方面。尽管有法律对此作出规定，所有土地都归属于集体和国家。但是对于村民来说，集体就是村委会，就是对土地拥有完全权力的”集体“,然而真实的村集体是以土地的拥有者体现的，在土地承包过程中土地拥有者就是发包方；在现实中还有村委或村集体，占用村民承包地，用于建设办公楼等等，扭曲的所有权形式，从法律条文规定而言，都属于违法行为。因为土地的所有者是村集体，并不是村委会，也不是说只要得到行政审批后的就应该是合法的。对此，笔者建议，要想彻底解决土地所有权的主体不明晰的问题，首先应该解决农村土地的所有权不明晰问题，分清楚国家、村镇、农民小组、和农户各自拥有的，农村土地权利。不能明确的”集体“和”集体经济组织“应该被废止，换成更加明晰的定义。确立农村土地物权体系的基础，就是明确农村土地所有权的主体。唯有如此，方能切实实践农村土地等集体所有，农村土地的产权才能走出虚置境地，真正实现集体化，对于产权的约束才能得到最终实现。至此，笔者强调拥有土地产权的应该是具体的村民个体及其结成的集体经济组织，而不是抽象化的集体。

　　3.2.2我国土地征收制度的完善

　　（1）由于政府权利具有自身扩张性，在具体实践中，均依照”城市土地所有权归属国家“执行，当农村城镇化之后，原文归属农民的土地，变成了 ”城市土地“农民对于土地的集体所有权利被遭受了不同程度的侵害，大量土地被征用导致许多恶性事件。最近一些年，只要涉及征地制度，研究人员都异口同声要求明确界定”公共利益“定义、征地范围，才谈得上征地补偿然后谈征收补偿的标准和方法。然而现实中立法却迟迟未动，《宪法》修订毫无进展，《物权法》制定对于公众关于”公共利益“的热烈讨论置若罔闻，国土资源部规定：在集体土地中的大家一起的利益应于上面所说的应持一样的态度，在对待城中村与废旧旳村庄改变的过程中应用征收的方式来进行，但是法律法规上面所说的公共利益是不能够实现的，在现在的中国社会没有哪个法律对公共利益进行分定，最后还是被政府收去。所以说，如果对于公共的利益没有一个清楚的明确的界限去规定它，不管国家在土地的征收的程序和补偿付出多大的努力，在最后，都会被地方政府给阻止和解除。一旦这种范围界定清楚之后，所有的征收流程和补偿都会变得明确起来，具体实施起来都不会有太大的阻碍和便捷的效率得到提高。[25〕因此，处理这个的问题的核心是：清晰地界定公共的利益。这也贯穿这一问题的整个过程的关键要害。

　　（2）妥善的安置失地农民，多样化的补偿方式。农民的土地一旦被征收后，也就意味着他们成了失地农民，这样以来，他们的土地身份和与土地相关的一些其他利益也就没有了。但是，他们与城市居民相比较，总体来讲，没有像城市居民那样的丰厚的社会保障待遇，他们将会处于种田没有土地，想上班却没有相应的工作岗位，农村低保没有他们名额的游民。农民，他们跟其他社会行业的人相比，没有过高的文化程度和文凭，知识少，年龄偏大。随着年龄的增大和身体健康状况的日益下降，他们便失去了较强的劳动力，所以也就很难找到工作。而我-国当前对于土地征收采取的大多是一次性货币补偿的办法，虽然当时几万元的补贴可以解决农民当前失去土地的短期生活问题，从现在目前的经济发展形势来看，物价不断上涨和各种物品的价格都比较高，这些补贴远远是能够解决他们以后的问题的。对此，政府要要做好失地农民的就业安置工作以及善后工作问题，这就要求政府鼓励农民自主创业，多学习一些短时间范围内能够掌握的技术，同时要给予他们政策上最大的优惠和补助。而对于养老和医疗保障问题的解决，要在符合当地最低生活的情况下，按照当地城镇居民的社保标准给予相应的生活补助。

　　根据每个地区的经济发展水平的不同，给予当地农民的社会保障发放标准也不太相同，具体的发放标准，应与当地的经济发展水平相适应。从低水平覆盖广到高福利逐步推广，以阶梯的方式进行层层递进，最终把这种推广覆盖到全民，以达到全民参保的目的。M对于采取何种征地补偿的办法？也许方式很多，此外，还应根据当地农民自身的情况，选择跟他们相对应的补偿办法。这样以来既他们有了基本的生活保障，又能促进他们谋生的积极性。我国东部发达地区，采用的是留地安置和股份制模式，这种方法在今后是值得借鉴的。

　　（3）完善机制，提高补偿标准。以农业产值为基础进行对其估算的做法，这样会导致土地价格与市场价格存在着巨大的差距。与传统的农业相比，现如今的农业的附加值很大，跟传统的具体的农业产品没法相比较的。其次，补偿倍数的规定没有具体的标准，这样许多地方政府的补偿都是以最低的标准来，没有一个准确的下限进行约束，特别是对于那些具有公共利益目的的征地往往都是以贱价来征用的。[27]再次，土地的外部性决定对其补偿价格的确定。它存在在明显的缺陷：没有考虑到土地对于全国粮食的安全保证的作用，征地过后，无地农民的生活保障和就业以及安定的作用；农民在失去土地后，与他们相关的潜在的生存权和就业权以及其他方面的权益，都或多或少的受到不同程度的损害和影响。对此，我以为：在农村土地征收的补偿问题上的处理，应该本着双方地位平等、自愿协调的方式来进行在一起协商，而不应该让政府参与进来，对此作出干涉或者以行政的手段来规定。我们可以做个试点，建立一个有效的补偿机制，同时让政府参与进来，对相关的具体事宜监督和处理，这样可以起到公平公正的作用。此外，还要公开与之相关的具体事宜和情况，政府应该建立专门的账户用于监督和方便审查，并且定期向群众公开公布，这样可以有效地让群众参与进来，进行监督，防止腐败产生。

　　（4）要加强和完善审查机制。要建立起一个人人参与、群众监督、公开报告、听证举报的制度，这样可以保证被征地农民的知情权、监督权和同时让民众参与决策中来，对这种征地的目的是否具有合法性，我们要进行事后的严格审查和建立起与之相关的法制机制对其作出改善。如果被征地人存在疑问或者是对被征地是否存在法律上的合法性，他们可以依据我国对土地征收的相关法律的规定，向地方行政机关提起行政复议或向司法机关提起行政诉讼。

　　3.2.3农村土地承包经营权制度的完善

　　（1）土地承包经营权物权化。通过物权化，能够将原本完全的土地承包经营权债权进行完善，彻底改变当前的权利虚置状态，减少行政或其他权利主体对其的渗透，有效提高抵御干扰的能力。唯有如此，才能切实保障农民对土地的权利，为我国农村经济的发展体制的进一步完善清除障碍。当然考虑到我国的特殊情况，土地制度进行改革必须首先构建比较完备的土地使用权法律规定，其次，在此基础上进一步完善使用土地的相关制度。总之，当前我国已经初步具备了改革土地承包责任制的基本条件，完善土地使用权使其完全物权化，符合现代我国农业发展的需要。

　　（2）土地承包经营权资本化。所谓资本化，就是将资产或者权利作为市场交换的资本，对其市场价值进行转换的过程，资本化的目的是测定资产在市场交易中的价格。[28]实现土地承包经营权的资本化，找到与之等同的资本价值，以评估土地使用权在经济市场中的价值。当然，允许农村土包经营权的流转还远远不够，实现资本化必须要有市场和经济体系支持。因此，应该将农村土地作为基础资本纳入经济市场交易，通过市场评估，确定农村土地和对其进行承包的价值，允许其所有者转让、租赁、抵押、入股，实现农村土地承包权的市场交换，最终完成资本化。

　　3.3构建土地流转中农民组织化制度

　　考虑等社团组织对于农民权益的保障作用，我们应该重视社团组织对于农民利益表达的作用。第一，鼓励、引导和扶持农村社团的发展。根据《社会团体登记管理条例》设立社团的条件，在农村设立社团组织还并不十分容易，有关政府应该对此适度开放，提供优惠，必要之时，还应该给予财政支持，扫清障碍，促进社团成立。同时需要认清的是，农村社团组织的发展方向是否科学、健康，必须有正确的监督和引导作为保障，尤其是在当前民众对于农村社团组织还并不了解甚至心存质疑，政府的监督和引导尤其重要。唯有如此，才能确保社团组织朝着健康、规范、有利于农村经济的方向发展。

　　第二，应该尽快建立乡镇政府、村委会和农村社团之间的顺畅沟通体制。农村社团的根基是村民集体，他们了解农村，更了解农民，能够第一时间对农民利益的侵害予以保障，避免由于农民权益被广泛侵害引发起群体性的事件。对于当前阶段农村社团和政府之间的关系，是单一的管控和对管控关系，两者之间没有实现有效的平等的沟通，政府部门直接参与农村社团工作，横加干涉等现象十分普遍。只有改变这一情况，建立平等有效沟通，才能充分发挥农村社团对于农民权益维护的重要作用。

　　第三，应该进一步完善与社团有关的法律规定，尤其对农村社团应该给予特殊优待。社团是民间自治组织同政府和村委会相比是有区别的，所以要保证独立主体，在农民和政府博弈的过程中，农民社团是其中的关键纽带，唯有从法律角度确定农村社团的法律地位，才能充分发挥其促进作用。否则，在具体实践中，基层政府和社团很有可能侵犯农民权益，农民权益很难得到保障。

　　第四，农村社团和城市之间应该建立融洽互动的关系。我国的农村社团才刚刚起步，没有基础，与早已开始运作的城市社团相比，还有极大差距，需要得到政府的大力支持和有效引导。

　　我国农村社团约从1980年起步，主要面临的发展问题有：欠缺现代化管理、没有形成自己的主体经营理念、缺乏资金、未能得到农民朋友的信任和配合。想要改变这一现况，是社团的互动合作，政府的大力支持，尤其重要得到两方面的帮助，获得培训和资金支持，在农村建立城市的社团分支，有助于改变村民对于农村社团的认识，带来全新不一样的感官和体验，将会影响并带动农村本土社团的发展壮大。

　　3.4完善相应配套措施

　　3.4.1体制创新

　　时刻具备改革创新思想，加强体质和行为创新，建立工农并进、城乡互动等有效机制，实现农村经济产业化，公众服务均等化，在农村城镇化我发展等基础上，促进城市和乡村的同步发展，实现两地经济的并进繁荣。

　　从政治角度看，只要不触及底线，应该欢迎基层进行改革，用最大的包容心态，支持基层进行的一切创新。为保证基层体系创新和构建，国家可以在产业保护和发展，基础设施建设和支持，提高公众服务，完善政策体制四个方面提供支持，加强土地流转，金融、社保保障，促进户籍改革，完善土地流转和社保制度，加大农村教育就业方面的投入，实现农村集体经营的改革，才能保证土地流转工作取得实质成效。将具有产业基础的部分乡镇作为试点，积极幵展城乡统筹、土地流转试验。

　　在试点地区大力创建新型村落、创建农产品花卉种植、养殖和畜牧，建立农副产品加工工厂，发展生态旅游，实现农村产业发展，扩大农村经营规模，建立现代化农业经济发展体系，采用灵活的工作方式方法，探索土地流转创新机制的创建。采取多样化和灵活性的政策和措施，再用土地换社保、加强农村务工就业基础上，对土地承包经营流转进行改革和完善。支持农民将土地承包转入市场，通过转租、出售等方式改善土地流转。进一步完善城市城镇建设征地和乡村建设试点，完善宅基地和住房的置换，逐渐实现本地农民的市民化。进一步完善公众服务，加大养老医疗保障力度，失地农民的养老保障的有关规定要进一步实施，制定有利于农村土地承包经营权流转的试点办法。

　　3.4.2发展土地流转信息服务的中介组织

　　由于我国几千年来的封建土地所有制度形成的历史传统，使得农村经济长期处于自给自足的小农经济范畴，这从另一个侧面反映了农民对于市场经济规律并不熟悉，因此，涉及到土地流转问题时，其优先考虑的对象大多是以血缘为主与自己具有宗族关系的亲朋好友或者邻居。

　　如此这样，会限制了土地流转所真正能产出的实际效益。根据以上的分析可以得出，当下土地流转乱象横生且效率低下。如果要彻底改变这样一个局面，那么就需要科学的建立为农民切实提供土地流转所必需信息的中介组织。该组织在运营能力上应该具有独立地位，其作为政府或村委会在行政力外的补充，其职责只是为土地流转活动进行有效的指导，对土地流转的具体细则不具备决定权，它行为要受制于国家的基本法律法规和其他政策，其服务的宗旨是：保证土地流转信息的公开、透明，对土地流转成本进行估值。与此同时，它也可以进行与农村金融相关的活动，包括农地融资、信托、保障、招商引资等。

　　这样的中介组织旨在规范农村土地流转市场，基于其独立运作的经济地位，其立场也是客观公正的第三方。这样在涉及到土地流转细节问题时，其也能够充分地考虑农民的利益，为农民排除来自基层政府或是村委会的干涉。并通过估值，使农民真正了解到自己所转让土地的价值，以便其独立自主地作出决定。而土地需求者同样可以借助这个平台，直接获得土地转让的相关信息，有助于其在整体上扩大经营规模。在土地流转的过程中，农民受所掌握信息的限制，既不了解土地需求者的具体情况，对所转让土地的估值也是一知半解。在这样的非对等信息地位中，其出让土地获得权益很难得到保障，加之土地需求者还可以对基层政府相关人员进行公关，使得流转土地的价格趋于走低，进而使得广大农民的利益受到损害。上述问题在土地流转中介组织成立后，可以从一定程度上得到控制。在现代市场经济中，信息的公开透明是至关重要的，中介组织的出现恰恰就填补了这一空白，让土地供需信息对等化，这也极大地拓宽了农民流转土地的渠道。土地需求者信息公开的扩大化，让农民有一个更充分真实的了解，逐步弥补了农民在土地流转中的劣势，这样使得农民在土地流转户的切身利益得到了保障，对农村经济健康稳定可持续发展也具有重要意义。

　　3.4.3完善土地流转保障机制

　　土地需要实现保障功能，在广大农村应建立起以土地保障功能为核心的社会保障体系。当前土地保障功能仍处在疲惫状态，其根本原因是关于土地流转问题在法律上还存在着空白。土地的保障效能是否能够得到实现，关键取决于土地制度改革所取得的成果。[29]要想切实加强土地流转保障机制更多还是要得到基层行政部门的扶持。执法部门依法行使权力，进一步推进农村土地市场建设，同时维护其秩序的合法性。除此以外，要切实颁布相应的政策法规，这样才能使得农民的切身利益得到保障，这样广大农民才能极具热情的参加土地流转。

　　在这方面滕州市的做法就起了一个很好的示范作用：山东省滕州市于2007年下发了《关于推进农村土地承包经营权流转的实施意见》，并成立了负责农村土地流转的机构，做到了领导重视，专人负责。与此同时各级政府从财政上对于农村土地流转中介服务的完善予以大力支持一一投入500万元的专项资金，为农村土地承包经营权流转工作的和谐发展提供了丰厚的物质基础支持。2009年，市政府进一步颁布了《关于进一步加强农村土地承包经营权流转管理和服务的工作意见》、《关于推进农村适度规模经营的扶持政策》，旨在通过激励措施，鼓励广大农民积极投入到土地流转市场蓬勃发展的大潮之中，对于表现突出的土地流转承包经营户与投资方予以相应奖励。

　　3.4.4农村社会保障制度的建立和完善

　　长期以来，农民生产和保障是农村土地所具有的双重功能，土地流转出现以后在很大的程度上削弱了土地对生活的保障能力。现今之所以出现大量土地流转，主要原因在于农民出外打工赚取更高收入，土地乏人耕种，不得已而为之。但是无论如何，大多数农民最终总要返回农村，如果那时土地不能继续耕种经营，其基本生活便很难保障，面对这样的情况，其生活必将面临巨大威胁，故此，再发展土地流转，实现农业产业规模化的同时，必须建立和完善农村的社会保障制度。只有做好这项基础工作，农民的生活才有了保障。_就当前发展形势，基层机关和政府总体收入十分有限，很难负担起全部返乡村民基本生活，因此，政府应该加大对乡村的支持力度，投入更多资金，提供更优政策，加强社会保障体系构建，保障农民基本生活。从具体实践可以发现，大部分地区通过设立贫困标准为乡民提供最低保障，但是这种保障标准完全无法满足农民现实生活的需要，应当根据经济的发展水平和当地政府的财政收入来确定切实可行的补助水准，这样才能保证生活在地方经济落后欠发达困难的农民群众能够更好更多的去享受高速发展的现代经济所带来了巨大成果。

　　新型农村合作医疗制度的出现，在极大的程度上改变了当前这种不平等的困境。它是政府主导、组建并提供主要支持，农民自愿参与的以保障大病为首要目的的新型保障制度，该体系的保障资金来自于农民个人、集体和政府三方共同投入的资金。该制度作为我国医疗保障体系中特点鲜明的重要构成，是我国农村社保系统中甚为主要的模块。早从2003年起，国家就已经着手试点推进该体制建设，经过七年努力，该体系已经给几乎全国全部乡村居民提供基本医疗保障的目标。总体而言，该体系的建设得到了广大农民的支持和欢迎，在为广大乡民朋友提供健康保障方面成绩斐然。当然，在实际推行过程中，不少问题也随之很出现，比如说制度设计、资金使用、医疗收费和报销标准等等还存在一定问题，还需要进一步加以健全和完善我国现行的新型农村合作医疗制度。