我国反垄断法宽恕制度的完善建议

　　4我国反垄断法宽恕制度的完善建议

　　从己经建立相对完善反垄断法宽恕制度国家的司法实践来看，宽恕制度业己成为各国打击卡特尔行为最有效的法律手段。我国反垄断法宽恕制度的建立时间并不长，在制度设计上还不完善，需要在立足本国国情的基础上充分吸收借鉴他国的先进立法经验，进而健全宽恕制度的实体规则和程序规则，以便于宽恕制度能够在我国的卡特尔执法中发挥重要作用。

　　4.1宽恕制度适用外部环境的完善建议

　　4.1.1建立统一、独立的反垄断执法机构

　　宽恕制度是专门为打击卡特尔行为而设计的法律制度，其实施机构理应为负责查处卡特尔行为的反垄断执法机构。我国目前多元的反垄断执法格局导致了国家工商总局和国家发改委对卡特尔行为的管辖重叠，也就意味着宽恕制度实施机构的重叠，给宽恕申请者造成了诸多困扰，严重打击了卡特尔参与者申请宽恕的积极性，不利于宽恕制度具体适用。因此，我国需要像欧美等国那样建立统一、独立的反垄断执法机构，将商务部、国家工商总局以及国家发改委的反垄断执法权收回并赋予国务院的反垄断委员会，反垄断委员会可以根据不同的垄断行为类型下设不同的司局，专门负责某一类型垄断行为，以提高垄断行为的查处率。此夕卜，还应完善反垄断执法机构的人员配置，吸纳相关方面的专业人才，以便在工作人员的数量和质量上适用高强度、高难度的反垄断执法工作。

　　4.1.2对卡特尔行为设定严厉的法律责任

　　卡特尔参与者之所以会申请宽恕，是因为反垄断法对卡特尔行为的参与者设定了十分严厉的法律责任，巨额的行政罚款或刑事罚金以及对受害者的民事赔偿往往会超过经营者实施卡特尔行为所获得的收益，美国更是对卡特尔参与者的董事、高级管理人员、雇员设定了或监禁、或罚_金、或二者并罚的刑事责任，使得卡特尔参与者的违法成本显着提高。卡特尔参与者在严厉的法律责任和宽恕减免责任的取舍之下，会更倾向于宽恕申请以求获得责任减免，而且严厉的法律责任设定也会对卡特尔的形成起到很好的威慑作用。然而，我国《反垄断法》仅仅规定了对经营者实行卡特尔行为较轻的行政罚款责任和空泛的民事赔偿责任。首先，规定对卡特尔参与者管理人员的刑事责任，为管理人员设定高额的刑事罚金，或者限制人身自由的刑罚，或者两者并罚，进而确立对经营者和个人的双罚制；其次，加大对卡特尔参与者行政罚款的数额，对情节严重的参与者作出责令停业整顿或者吊销营业执照的处罚；最后，对空泛的民事赔偿责任进行细化规定，完善民事赔偿的实体和程序规范，为了保障受害者在遭受损害之前能及时获得救济可以增加排除侵害责任承担方式，还可以将卡特尔参与者民事赔偿责任的履行作为其获得宽恕待遇的前提条件。

　　4.2宽恕制度实体规则的完善建议

　　4.2.1明确宽恕申请的主体

　　我国《反垄断法》第46条第2款将宽恕申请的主体限定为经营者，排除了经营者的管理人员的申请资格；《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》20条第2款将卡特尔的组织者排除在宽恕申请主体之外，有一定的可取之处，但由于该《规定》只是部门规章，适用范围较为狭窄，发挥的实际效用并不大。因此，我国要在宽恕制度的具体设计中对申请主体作出明确规定。首先，将个人即卡特尔参与者的管理人员纳入到宽恕申请主体之中，不仅能与卡特尔行为法律责任中的个人责任相互衔接，还能起到从根本上瓦解卡特尔组织的作用，卡特尔行为虽然是经营者之间的联合，但实际上经营者的行为完全是以其管理人员的意志为转移的，允许经营者的管理人员申请宽恕能够更有效的打击卡特尔行为；其次，再将行业协会纳入到宽恕申请主体之中，我国《反垄断法》禁止行业协会实行垄断行为并对其设定了法律责任，在实践中行业协会实行卡特尔行为往往具有得天独厚的条件，如果将行业协会排除在宽恕申请主体之夕卜，行业协会在为了逃避法律追究又没有宽恕制度诱惑的情况下必然竭力维持、隐蔽卡特尔行为，增加了反垄断执法机构的k法难度；最后，将卡特尔行为的组织者、领导者以及胁迫其他经营着参与到卡特尔行为中的经营者排除在宽恕申请主体之外，此类经营者对卡特尔行为的产生和维持都起到了不可忽视的重要作用，主观恶性较大，必须受到法律的严惩，警示经营者不要轻易发起、组织或者胁迫其他经营着参与卡特尔行为，此外还可以谨防某些经营者利用宽恕制度来打击其竞争对手。

　　4.2.2确定宽恕申请者的申请时间、序位和数量

　　我国《反垄断法》第46条第2款并未对宽恕申请者的申请时间、序位和数量作出任何规定；《工商行政管理机关禁止垄断协议行为的规定》的第12条只明确规定了首位申请者免除处罚；《反价格垄断行政执法程序规定》的第14条第2款规定了首位申请者免除处罚，第二位申请者不低于50%幅度的减轻处罚，之后的申请者不高于50%幅度的减轻处罚。可见，我国现行的宽恕制度对申请时间毫无规定，对申请者的序位、数量规定也未作明确规定。首先，要确定宽恕的申请时间，申请者在反垄断执法机构启动调查之前或者之后提出申请均可，但在调查启动之后的申请必须在反垄断执法机构掌握足以认定卡特尔行为的重要证据之前，负责宽恕申请将毫无意义；其次，要确定申请者的序位和数量，申请者的序位和数量是决定宽恕待遇的重要依据，首位申请者免除处罚是各国的通例，我国同样采取了这样的做法，并规定了按照申请序位享有不同幅度减免的宽恕待遇，但是对申请者的数量未设限制，如果允许所有的卡特尔参与者都能申请宽恕，不仅会导致反垄断执法机构的自由裁量权过大，宽恕制度的确定性和可预测性得不到保证，而且不能实现宽恕制度通过对申请者数量限制激化卡特尔组织内部矛盾进来增加宽恕申请诱惑力的初衷，对此我国可以借鉴欧盟、韩国、日本等国的规定，将宽恕申请者的数量限制为3位以下较为合理。

　　4.2.3明确宽恕申请者的相关义务

　　卡特尔案件的查处难度较大，反垄断执法机构在调查过程中往往面临着使用大量司法资源却进展缓慢的困境，如果卡特尔参与者能够主动提供证据、停止卡特尔行为并配合调查，卡特尔案件的查出效率将得到很大提高。因此，宽恕制度要求申请者在提出申请后必须履行相关的义务才能获得宽恕待遇。我国反垄断法中虽然规定了申请者主动向执法机构报提供重要信息和证据、全面主动配合调查的义务，并对重要证据进行了界定，但这些规定都过于抽象，没能够发挥很好的指引作用。首先，申请者提供的信息和证据足以使反垄断执法机构对卡特尔行为定罪量刑，申请者在调查启动之前提交的信息和证据足以使反垄断执法机构展幵对卡特尔行为的查处，在调查之后启动的证据要足以表明卡特尔行为确实存在或者具有能够增加执法机构对卡特尔行为了解程度的显着附加价值；其次，申请者在提出申请时要立即停止卡特尔行为，从而减轻卡特尔行为对普通消费者和社会经济的危害，并表明申请者的悔过之意，但在特殊的情况下执法机构为了取证的需要可以允许申请者继续实施卡特尔行为；最后，申请者在调查期间全程、如实、积极地配合执法机构，随时接受执法机构的问询并如实回复，不得隐瞒、损坏、伪造相关证据，在未经执法机构同意的情况下不得向他人透露任何信息。

　　4.2.4明确宽恕待遇

　　宽恕待遇是宽恕制度的核心所在，卡特尔参与者之所以会申请宽恕，是因为减免处罚的宽恕待遇相较于实施卡特尔行为所承担的高额违法成本对信奉利益至上的卡特尔参与者有着致命的诱惑力，因此我国在进行宽恕制度设计时要明确梯度化的宽恕待遇。我国《反垄断法》规定了减轻或者免除处罚的宽恕待遇，但没有明确减轻处罚的幅度；《反价格垄断行政执法程序规定》的第14条第2款对宽恕待遇进行了免除处罚、不低于50%减免、不高于50%减免的梯度化规定，但其适用范围仅限于价格卡特尔。由于我国现阶段对宽恕制度的设计尚处于起步阶段，可以在免除处罚和减轻处罚的大框架下将价格卡特尔的梯度化宽恕待遇比照适用于所有的卡特尔行为，然而这样的宽恕待遇规定会因为减轻处罚幅度差别的不够明显导致对卡特尔参与者诱惑力的不足，也会使得反垄断执法机构的自由裁量权过大，所以在日后随着我国立法和司法经验的不断积累，有必要依据宽恕申请者的数量规定对宽恕待遇幅度进一步具体明确，确保宽恕制度的激励作用。

　　此外，还应在我国反垄断法对卡特尔参与者的管理人员设定刑事法律责任，而且允许管理人员申请宽恕的条件下增加对管理人员免于刑事起诉的宽恕待遇，确保宽恕制度对管理人员的激励作用。

　　4.2.5引入附加宽恕制度

　　附加宽恕制度是指没有获得宽恕待遇卡特尔参与者或者宽恕待遇幅度较小的申请者可以借助向反垄断执法机构提供其参与的其他卡特尔行为的重要信息和证据这一途径使得其在原卡特尔行为中的宽恕待遇从无到、从低到高。由于宽恕制度对申请者的序位和数量进行了必要的限制，而且各国对申请序位和数量的规定又不尽相同，能够享有宽恕待遇的卡特尔参与者少之又少，承担严厉法律责任的绝大多数卡特尔参与者和宽恕待遇幅度较小的申请者势必会借助附加宽恕制度来减小自身利益的损失。附加宽恕制度可谓是“驱虎吞狼”,具有打击卡特尔行为的重要作用。

　　4.2.6建立申请者信息保密制度

　　宽恕申请行为会引发反垄断执法机构对卡特尔行为的查处，卡特尔参与者将会面临法律的严厉制裁，这样宽恕申请者势必会遭到其他卡特尔参与者的记恨，事后可能会受到其他卡特尔参与者的排挤和报复，商业信誉也会受到损失，而且卡特尔参与者在市场经济活动中的联系是十分密切的，存在共同的利益纠葛，若是遭受排挤、报复，将会承担巨大经济损失风险。因此，我国宽恕制度应对申请者的身份、违法情况等信息进行保密，未经法律规定或申请者的同意反垄断执法机构不得向外界披露，进而解决申请者的后顾之忧，鼓励卡特尔参与者大胆提出宽恕申请。

　　4.3宽恕制度程序规则的完善建议

　　4.3.1宽恕申请程序

　　首先，设置申请前的匿名咨询程序，卡特尔参与者在提出宽恕申请之前可以自己或委托他人通过电话、邮件等方式向反垄断执法机构进行咨询，从而了解宽恕制度的具体适用规则并决定是否申请宽恕，咨询者也不必向执法机构透漏自己的身份信息；其次，为了便于卡特尔参与者及时提出申请，书面、口头等申请方式均可，另外在提出申请的同时要提交有关卡特尔行为的重要信息和证据等申请材料；最后，鉴于宽恕申请时间的重要性引入标记制度，那些有意提出宽恕申请但未能掌握重要信息和证据的卡特尔参与者，可以向反垄断执法机构提出宽恕申请并获得时间标记，只要申请者在指定的标记期限内提交重要信息和证据，标记日则为正式的宽恕申请日，反之申请者将丧失其在宽恕申请时间上的优势地位。

　　4.3.2宽恕旳受理和审查决定程序

　　宽恕申请的受理机构是对卡特尔行为有管辖权的反垄断执法机构，申请受理后将申请的登记时间确定为申请时间，执法机构对申请者的行为和提交的材料其进行严格审查，对符合宽恕实体规则要求的申请者决定给予宽恕，并依据申请时间以及申请者的序位、数量限制确定具体的宽恕待遇的幅度，对不符合宽恕实体规则要求的申请者决定不给予宽恕。执法机构在作出宽恕决定后如果发现申请者存在隐瞒、伪造、损毁重要信息和证据等不符合宽恕实体规则要求时，应当撤销之前的宽恕决定。

　　4.3.3宽恕决定的救济程序

　　我国的反垄断执法机构在性质上属于行政机构，行使的是行政职权，其对宽恕申请所作出的决定是具体行政行为，因此对该决定有异议并且认为自身合法权益受到侵害的申请者可以提起行政复议或者行政诉讼。