农村集体经济组织成员资格的判定依据

　　第二章 农村集体经济组织成员资格标准

　　第一节 农村集体经济组织成员与村民

　　资格是指“人与法定权利，与具有法律意义的事件之间的法律关系”,农村集体经济组织的成员资格可以理解为成员因法律事实或者法律行为与农村集体经济组织形成的法律关系①.资格是享有权利的前提，只有取得农村集体经济组织的成员资格才能享有该集体经济组织范围内的相关权利义务。农村集体经济组织成员相对应的是农村集体经济组织，但在现实生活中，人们往往把村民与农村集体经济组织成员混淆，认为村民就是集体经济组织成员。区分村民与农村集体经济组织成员是认定农村集体经济组织成员的前提。有关村民与农村集体经济组织成员的关系，现综合如下：

　　第一，两者在一定程度上的重合。80 年代以前，集体经济组织成员与村民是一致的，凡具有农村集体经济组织成员资格必是当地村民②.村民与集体经济组织成员是重合的，如村民与集体经济组织成员都在本村生活、生产、都可以自主管理相关事务、有获得基本生活保障的权利等。正是因为村民与集体经济组织成员的重合，我国现行法律混淆了村民与集体经济组织成员，在认定集体经济组织成员时以村民资格认定标准中最主要的户籍作为集体经济组织成员的认定标准，因而我国多数的行政规章都以户籍作为集体经济组织成员认定的核心标准。

　　第二，功能不同。依据 2010 年《村委会组织法》第 6 条的规定，村民是指在一定区域内居住的享有农村户籍自然人，而集体经济组织成员是指在该集体经济组织生产或生活在该集体经济组织，与该集体产生相关权利义务的人员。两者功能的不同也导致了认定标准的不同。村民是以居住在某一区域内公民的户籍作为划分的标准，突出了村民的身份属性，其内涵是村民的自主管理；农村集体经济组织成员与集体经济组织密切相关，以保障集体经济组织成员的经济性权益作为其主要功能，集体经济组织成员资格的认定标准应以是否在本集体享有因土地而产生的经济利益为标准。

　　第三，权利义务不同。村民享有选举权，形成了自主管理村民和村内事务的机构村委会；集体经济组织成员不一定享有选举权，也没有专门管理集体经济组织事务的机构，但有管理和分享集体经济组织经济性利益的权利。集体经济组织成员与村民享受的权利和承担的义务不同，村民在该村居住生活，享受政治、文化、教育、社会公共管理等方面的权利，同时承担村内生活服务设施、文化教育设施、村内公益设施建设等方面的义务；而农村集体经济组织成员享有对村集体土地的所有权以及土地承包经营权，参加集体生产、参与集体收益分配等权利，并承担农田水利公共设施建设、依法缴纳农业生产方面的各种税收等义务。因此，两者之间最大的区别在于是否具有和土地相关的权利与义务。

　　第二节 农村集体经济组织成员资格的判定要素

　　现行法律中集体经济组织成员认定资格的标准是多种多样的。如新疆、山东以户籍为标准；辽宁、江苏以集体经济组织成员在本集体的权利义务为标准；广东、重庆采取集体经济组织成员的权利义务和村委会表决的复合标准。整理现行法律中集体经济组织成员资格的判定要素，包括户籍、集体经济组织成员的权利义务、村委会表决、经常居所地、土地利益和土地承包经营权等。这些因素有的可以作为集体经济组织成员资格的认定要素，有的不应作为集体经济组织成员资格的判定标准。现综合如下：

　　一、户籍

　　山东、安徽和新疆的规定都以户籍作为集体经济组织成员资格的标准。户籍制度作为一种行政管理手段可以有效的维护社会秩序，其存在是符合社会发展规律的。户籍是确定公民身份的主要依据，而依据户籍在通常情况下就能判定公民的经常居所地，理所应当，也能确定农民所在的集体经济组织①.这一逻辑是在中国经济未高速发展，人口流动较少的年代是可以成立的。但随着现代社会的发展，户籍制度的改革，技术、学历以及知识产权所发挥的功能增强，户籍发挥的功能减弱。我国法律以户籍作为集体经济组织成员资格的判断标准是因为历史的原因，也就是人们的惯性思维②.从中国社会的现状来看，户籍的作用越来越弱，已经成为一种单一的行政管理办法，户籍与人脱离的现象频繁出现，如户籍仍在本村，但其已经丧失对土地的使用权，在城市生活，并享受城镇的一系列福利，对于这类人不应再判定为集体经济组织成员。不可否认的是，大部分的集体经济组织成员其户籍仍在本集体内，如出生于本集体且在本集体长期生活没有外出务工的人员。单纯的以户籍作为判定集体经济组织成员资格已经不再适用于当前实际情况，户籍可以作为判定要素之一，但不能仅以户籍为判断标准。
　　
　　二、经常居住地

　　安徽以经常居所地作为集体经济组织成员的认定标准，这是脱离社会实际的。主要体现在流动人口的增加使大量农民的经常居所地在城市而不是在农村，如果以经常居所地来判断这类人员显然不是集体经济组织成员。当然，经常居所地与集体经济组织成员住所也有重合，而且以经常居所地最能体现集体经济组织成员对本集体承担的义务实现情况，如果集体经济组织成员在本集体长期居住其义务就能有条件履行，反之则不然。因此，在判定集体经济组织成员资格时应考虑经常居所地，但要综合其他因素。

　　三、土地利益和土地承包经营权

　　四川省都江堰市把土地利益作为判定集体经济组织成员资格要素之一；而重庆以土地承包经营权作为判定要素之一。都江堰市与重庆市的标准相似，但有很大的不同。土地利益包括土地共有权、土地承包经营权、土地被征用的求偿权和因土地产生其它利益，如村、乡镇企业的利润①.判定集体经济组织成员资格是为了维护集体经济组织成员的合法权益，集体经济组织的财产最为重要的就是土地，以土地作为判定集体经济组织成员的标准是毫无疑问的。但以土地承包经营权作为认定要素是值得商榷的。土地承包经营权作为集体经济组织财产的重要组成部分，相较于其它土地利益处于组主体地位，拥有土地承包权就拥有集体经济组织成员资格这一说法是有缺陷的：其一，土地承包经营权的主体以户为单位，而成员资格认定针对的是集体内的某个成员；其二，承包户的人员是会变化的，变动后的人员因读书、务工等原因可能不在享有集体经济组织成员资格；其三，集体经济组织成员的土地承包经营权不因成员的一轮放弃而丧失；其四，土地承包经营权的流转不影响集体经济组织成员资格的认定。随着农业技术的发展，集体经济组织成员有能力承包更多的土地，其它集体经济组织成员把自己的土地承包权转包到该成员名下，该成员也不会取得转包人的集体经济组织成员资格②.因此，在判定集体经济组织成员资格时应以土地作为主要标准，而土地承包经营权不应作为参考。

　　四、由农民委员会认定

　　山东、广东和天津的规定以村民委员会决定作为判定集体经济组织成员资格的因素之一。由前文可知，村民委员会与集体经济组织是两个不同的组织，前者偏向政治职能，后者偏向经济职能。我国法律将农村集体经济组织体制与村民委员会等同，是由于现行法律没有对集体经济组织作出明确的定义，使村民委员会行使集体经济组织的职能，这导致了山东、广东和天津的规定以村民委员会作为认定集体经济组织成员资格的主体。村民委员会与集体经济组织的性质不同、管理的事务也不同，以村民委员会作为集体成员资格的认定主体是由于集体经济组织没有明确的法律界定、农村政经不分、管理农村事务主要为村民委员会等原因。

　　实际上，农民委员会无权界定集体经济组织成员资格，因为集体经济组织成员属于集体经济组织。而村民委员会无权干涉集体经济组织事务。因此，村民委员会不能认定集体经济组织成员资格，这一项权利应属于集体经济组织。