我国未成年人监护制度之完善(2)

　　2、监护监督制度设置

　　鉴于我国传统理念，仅将对未成年人侵害的举报义务加于全体公民并不符合我国国情，必须设置有强制力的司法机关作为监护监督执行人，笔者认为，检察机关较为合适这一角色。下面详述之。

　　（1）检察官监护监督法律制度创设的可行性。

　　我国目前还没有对监护不力实施国家监督的具体职能部门，监护监督成为法律的真空地带，除了监护人恶性犯罪的行为被追究法律责任外，监护人的其他监护行为完全游离于法律责任之外，因此我国应当尽快建立起公权力监护监督的法律制度，破解监护缺位无法启动公力救济的法律障碍，早日完善未成年人权利保障法律体系，而能够担当保护未成年人权利的主体只能是国家，由国家承担起监护监督的职责，监管、督促监护人履行监护义务，检察机关因其职能定位设置非常适合担当这一职责，且在国外亦有先例，具体可由检察机关未成年人检察部门和民事行政检察部门共同开展这项工作。

　　（2）作为监督主体的检察官，可以根据实际情况采取以下监督方式。

　　定期或不定期的走访。走访是指检察官采取直接到监护人或被监护人住所或访问知悉监护情况的第三人来监督监护人履行监护职责的方式。检察官应当积极行使监督职责，主动到未成年人居住、生活、学习、教育的场所，直接接触未成年人，对监护人或与未成年人同住的其他人进行调查，了解未成年人权利保护情况，做到事前防范监护人不履行监护职责事件的发生，使违法行为消灭在萌芽状态。

　　出具检察官报告。检察官报告制度是指检察官在对监护人的监护行为调查基础上，应人民法院或者其他利害关系人的请求，出具调查报告和处理建议。该报告可以作为人民法院了解未成年人因年幼而不能向法院表达意愿和感受的渠道，也可作为政府行政部门了解未成年人基本自然情况的参考，进而作为人民法院裁判案件的定案证据，也可作为行政机关做出行政行为的依据。检察官出具报告主要考虑检察官有调查取证的权力，因为我国现阶段，除司法机关外，其他机关、个人，包括律师在调查取证时均存在相当大的阻力。

　　作为支持起诉人参与未成年人权益相关的诉讼案件。当前人民法院在审理涉及未成年人监护、抚养的民事案件时，时常会遇到父母不依法履行监护和抚养义务的情况，父母对于监护的行使肆无忌惮，主要原因是由于没有监护监督制度，但由于诉讼程序的法定性和严格性，与案件没有法律利害关系的人不被允许进入到诉讼程序中，笔者所在检察院在环境公益诉讼和弱势群体诉讼中都试行过作为支持起诉人参与诉讼，并对法院和双方当事人进行监督，取得了很好的效果，因此在监护案件中检察官亦可以参照公益诉讼的方式以支持起诉人的身份介入诉讼，向人民法院陈述意见，出示证据，从而有效防范侵害未成年人权利等现象的发生。

　　规定检察官监护监督的法律效力。检察官代表国家对监护人的监护行为进行法律监督，必须规定监督的法律效力，否则不会产生法律拘束力。检察官进行监护走访时，任何机关或个人不得非法干预或阻挠，否则按照妨碍司法行为追究法律责任。检察官出具的报告所调查的事实应属于免证事实的范围，其提出的建议在没有相反证据足以推翻的情况下，其他国家机关应当采纳。检察官作为支持起诉人的，人民法院应当保障检察官正确行使诉讼权力，并应当提供相应的便利。

　　配套制度--设立强制举报制度。强制举报制度是指任何公民、法人或其他组织知晓监护人侵害未成年人权益的行为的，都有向国家有关机关举报并提供线索的义务的法律制度。由于监护人侵犯未成年人权利的行为具有较大的隐秘性、封闭性，为监督监护人全面履行监护职责，全社会都应当担负起保护未成年人健康茁壮成长的社会责任，特别是那些基于职业或者居住便利而知悉殴打、虐待、残害等侵害未成年人合法权益的情况的医生、教师、邻居、亲属、朋友等，应当将得知的情况及时举报给相关的国家机关，举报人可以向公安机关、人民检察院或者民政部门进行举报，对情况危急的，举报人可以采取最便捷、迅速的 110 电话举报，接到举报的机关不得推托，需要立即采取有效措施消除危险的，应当立即采取措施处理45.

　　（四）行政层面

　　1、进一步加强社区干预

　　虽然检察官可以担负起监护监督职能，立法司法也可进一步完善，但我国幅员辽阔，检察官还担负着其他职责，因此，仅凭检察官来直接了解和感受未成年人权利保护状况是力不从心的，那么检察官可以将走访的监督方式委托给未成年人住所地的居（村）民委员会完成，因为社区是最基层行政组织，方便走访和了解每一个家庭，建议以社区、村为基础建立亲子园，提供家庭教育指导和儿童早期综合发展服务，在留守儿童集中的每个村、社区建立留守儿童关爱服务阵地，为留守儿童提供生活托管、心理辅导、家庭教育指导，开展课外活动。以乡规民约的方式推行农村儿童监护人监督制度，建立邻里互助组，对法定监护人、委托监护人的监护进行监督，建立农村留守儿童安全保护预警与应急机制46,确保一旦发生问题，有关方人员迅速介入并妥善处理。

　　2、民政部门牵头组织社会力量参与未成年人监护

　　民政部是国务院管理有关社会行政事务的职能部门，主要负责专项社会行政事务管理、基层民主政治建设、社会救助与福利、服务军队和国防建设等方面的工作。其职责包括，承担老年人、孤儿、五保户等特殊困难群体权益保护的行政管理工作，拟定社会福利事业发展规划和各类福利设施标准，拟定儿童收养管理的方针、政策；指导国内及涉外收养工作；拟定和监督实施城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理的方针、政策47.

　　据民政部网站消息，2013 年 5 月 13 日，民政部在其官网公布关于开展未成年人社会保护试点工作的通知，督促村（居）委会建立随访制度，对问题家庭进行监护干预，提升家庭抚养和教育能力；在北京市等 20 个地区开展未成年人社会保护试点工作；要求建立未成年人社区保护网络，在城乡基层建立社区儿童服务中心，开展流浪乞讨等困境儿童的排查摸底和定期走访工作；还提出，要加强家庭监护服务和监督48.由最高法、最高检、公安部和民政部四部门起草的《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为的意见》，最快有望在年内通过49.因此民政部门在未成年人监护领域大有可为，将发挥不可替代作用。

　　3、国家监护兜底

　　国家监护制度是指国家通过一定组织机构对未成年人提供保护的监护制度。英美法系国家将所有的未成年人，无论是否有亲权人，都纳入了国家监护的保护之下，大陆法系国家也都建立国家监护制度。但是，一直以来，由于我们传统文化的影响，人们都习惯于把管孩子和打老婆看作是家庭内部矛盾，除非极端恶劣，或者社会影响比较重大，外人和政府一般不会出手干涉。监护作为一项扶危救困的制度，从其历史发展趋势来看，公法性质愈来愈明显，作为一个拥有五千年文明历史的东方大国，在这项制度中无法缺位，必须承担起应有的责任。无论上文所提到的社区，还是民政部门，其对监护职责的承担均是国家监护职能的一部分，因为国家作为一个抽象的客体，其所承担的职责需要落实到具体的政府行政机关或者个人。

　　1）国家监护的内容。国家监护制度应主要包括以下内容：一是在监护关系变更时予以监督或直接选定监护人，确保产生适格的监护人；二是在没有其他监护人的情形下，由国家担任未成年人的监护人并承担监护的相关费用；三是对父母和其他监护人的监护行为进行监督检查，确保监护人恰当履行监护职责，以保证未成年人的合法权益和健康成长；四是在被监护人没有充足的财产支付监护报酬时，应建立物质保障体系，支付监护人应得的监护报酬50.除此之外，还应建立健全福利院制度，完善救助站的临时救助措施，并对临时监护或者给未成年人提供扶助的人员提供专业培训。

　　2）国家监护的实践形式。除了依法行使撤销或者监督监护权行使的责任，在未成年人监护领域，国家和政府还有很多工作可以做，比如，针对找到的失踪儿童难以回归家庭的问题，应及早推行指纹登记制度，微信朋友圈和微博等持续有家长在呼吁，但一直未有官方回应。还应对民间的未成年人救助组织进行指导，比如， 打拐团体、民间儿童团救助组织等。随着社会的文明进步，人权意识的提高，这类民间组织发展迅速。“向日葵护苗之家”就是由金坛市检察院发起，金坛某农副产品公司负责人出资，专门为那些失去父母照顾而无所依靠的儿童成立，2014 年 8 月 22 日成立，成立时只有 10 名孩子，现在已有 33 名51.对于这些组织的运营，政府有必要给予物质支持和精神鼓励，以及专业的指导。再比如，对于弃婴岛的启用及对弃婴后续监护措施，都需要一系列的制度和人财物的跟进。

　　政府和国家承担起未成年人的重要监护职责，是现代未成年人监护制度的基本特征，当一个家庭因多种原因丧失了监护能力的时候，政府需要进行强有力的干预，我国需要及时调整政府的职能，在法律和政策完善的同时，借鉴其他国家和地区的先进经验，加强政府在保护未成年人方面的职责，及早建立起与我国经济发展水平相适应的未成年人保护制度。