行政执法检察监督的正当性解析(2)

　　（二）行政执法检察监督与检察权体系

　　1. 检察权能的完善与重新架构

　　人民检察院是国家的法律监督机关，但检察机关的监督权目前仅主要限定在刑事诉讼领域，现有法律赋予检察机关的职权范围，不能适应其履行法律监督职能的需要，检察权能的重新定位与优化配置，是我国检察制度改革的必然趋势。根据我国检察权基础理论和检察工作实务，未来的检察权能可以分为检察执法与检察监督两大方面。③检察执法，指的是检察机关在办理刑事案件中的相关流程环节工作，包括职务犯罪侦查、审查逮捕、审查起诉等内容；而检察监督则是宪法赋予检察机关的基本职能。

　　对于这两者之间的关系，有人认为检察执法与法律监督是两种本质属性不同的职能，应当进行严格区分。笔者认为，这种观点虽然有一定的道理，但存在认识上的片面性。

　　事实上，检察机关查处职务犯罪的活动本身，就体现了对国家机关（主要为行政机关）及其工作人员执行和遵守法律情况的监督；而审查逮捕、审查起诉则体现了检察机关对刑事侦查权的法律监督。两者之间既存在区别，也有着一定的关联性，更多的体现为工作上的分工，而不宜简单予以割裂。在坚持开展好职务犯罪侦查、审查逮捕、审查起诉等传统检察业务的同时，检察机关应当进一步加强对其他公权力，特别是对行政权的法律监督能力，将传统的对诉讼活动的监督，拓展为对行政权、审判权的综合监督，而行政执法检察监督无疑应当占据其中一席之地。

　　2. 行政执法检察监督的自身价值

　　检察机关实施行政执法检察监督，其主要价值体现在两个方面。一方面，对于行政主体而言，来自检察机关的外部监督有利于促进其规范履行职责，及时纠正权力滥用或行政不作为等行政违法行为。①另一方面，则是行政执法检察监督填补了检察机关法律监督权“应然”与“实然”之间的巨大空白，是健全完善检察权体系的重要组成部分之一。在传统检察工作模式中，“法律监督”与“行政执法”之间缺乏直接的关联性。

　　检察机关与行政执法活动相关的监督，一是体现在对国家工作人员渎职侵权案件的查处，二是体现在对生效行政诉讼案件提起抗诉，而这两种情形均不属于对行政执法本身的监督，从严格意义上来讲，分别属于刑事司法活动以及对审判活动的监督。②对于国家机关工作人员的失职、渎职行为，只有情节严重的才能构成犯罪并被追究刑事责任，而对绝大多数的一般违法行为，在传统的检察工作机制下对其几乎“无能为力”,这显然是与检察机关的法律监督机关定位所不相符合的。而对生效行政案件的抗诉，在实践中数量极少，以笔者所在的泰州地区检察机关为例，近三年来尚未办理一起行政抗诉案件。退一步讲，检察机关即使能够通过抗诉纠正某一违法行政行为，这种监督在时效性上也显然是难以令人满意的。因此，检察机关实施行政执法检察工作，可以说正是有效填补了法律监督链条上的“缺失环节”.

　　3. 行政执法检察监督与其他检察职能的关系

　　行政执法检察监督的对象是行政主体的具体执法行为，从监督内容来看，可以分为两个方面。一是该行政执法行为本身是否合法，二是该行政执行所作出的结果是否合法。首先，对行政行为的监督，不仅可以及时纠正行政违法行为，同时也有利于发现渎职侵权职务犯罪的案件线索。将行政执法检察监督与查办、预防职务犯罪有机结合起来，在对行政主体及其工作人员怠于履行职责或不正确履行职责的行为提出监督意见的同时，及时开展相关调查工作，对情节严重涉嫌犯罪的，应及时将线索移送职务犯罪侦查部门，为办理职务犯罪案件提供第一手资料。

　　其次，检察机关针对一般违法行为的监督，也符合预防职务犯罪的工作要求，通过及时发现、监督、纠正一般违法行为，进而起到防微杜渐的作用，从源头上预防或减少职务犯罪的发生。

　　至于对行政执法行为结果的监督，当前的重点在于加强对涉罪行政违法行为处理情况的监督。实践中，一些行政执法机关对应当向司法机关移送的涉嫌构成犯罪的案件没有移送，或者对此类案件单纯以行政处罚代替刑事处理，“以罚代刑”的情形仍然时有发生。①通过加强对此类行政执法活动的监督，及时掌握涉罪行政违法案件的处理情况，确保相关案件得到正确处理，有利于准确、及时追诉犯罪，维护社会治安稳定。

　　综上所述，建立健全行政执法检察监督是健全完善我国检察制度的重要组成部分，在未来的检察权体系中，有着十分重要而不可替代的重要意义。

　　（三）行政执法检察监督的比较优势

　　随着我国法治建设的不断完善，对行政执法活动进行必要的监督，在理论和实务界早已成为共识。目前，对行政执法行为的监督途径，主要包括权力机关（人大及其常委会）的监督；行政复议、行政监察等来自行政机关体系内的监督；当事人针对具体行为提起行政诉讼的司法监督；社会舆论的监督等等，但是，这些监督方式都存在一定问题和不足之处，难以充分发挥对行政执法活动的监督效果。相比较之下，检察机关对行政执法行为的监督，有着更为有利的先天优势。

　　首先，人大的监督主要以听取、审议总体工作情况为主，是一种非经常性的监督，一般也不涉及具体执法个案，监督的针对性和可操作性不强；其次，行政复议、行政监察等则都属于行政系统体制内的自身监督，能否做到完全公平、公正难以令人完全信服；再者，作为司法监督的行政诉讼受案范围较为局限，社会公共利益保护目前尚未纳入行政诉讼的范畴，且行政案件审判周期一般较长，诉讼期间不停止行政行为的执行，不利于及时维护当事人的合法权益；至于新闻媒体等社会公众舆论的监督，由于不具备法定权力和必要的刚性，其实际监督效力往往受到很多制约和局限。①相比较于其他监督机制，检察机关作为国家专门法律监督机关，其宪法地位决定了在行政执法监督体系中应当发挥更加重要而积极的作用，而且这种作用也是其他监督手段所无法替代的。

　　其一，是检察监督权具有国家性，从法律效力上来看，检察权是与行政权平行的国家权力，是国家权力体系的重要组成部分之一，检察机关是代表国家行使法律监督权，通过对行政执法中的违法现象进行监督，保障国家法律的统一正确实施，保障行政执法活动相关当事人的合法权益不受侵犯。②其二，是检察监督权具有专门性，检察机关是以法律监督为专门职责的国家机关，其他机关不具有这一职权，且检察机关的监督具有较强的专业性，有着丰富的查办职务犯罪的经验，介入行政执法监督后，无论是监督能力还是监督的威慑力等都远远强于其他监督方式③，而随着各级检察机关专职案件管理的设立和办案质量保障机制的进一步完善，其监督的规范性得到了更为强有力的保障。其三，是检察监督权具有公益性，检察机关的监督，有利于规范和约束行政机关的权力，防止行政执法权的膨胀，其意义不仅在于追求个案监督的公正结果，同时也是为了更好地维护国家和社会公众利益。由此可见，行政执法检察监督有着其特殊的法律地位和属性，与其他监督方式相比具有先天性的优势，完全有理由、有必要在行政执法监督体系中发挥更为重要的作用。