完善我国农村土地法律制度的建议(2)

　　
　　3、发挥村委会等机构的组织资源作用

　　我们十分明确土地流转必须依靠市场化，否则不可能有出路，但是土地市场的形成绝非一朝一夕之功，当前城镇化建设突飞猛进，势不可挡，若等到土地流转市场建成，一切均为时已晚。在土地市场未真正形成之前，村民委员会或村集体经济组织可以作为农民利益的代表，充当买卖双方的中介组织，村级组织身处基层，对土地情况极为熟悉，又有一定的行政权，在土地使用权流转管理中具有天然优势。因此需切实加强农村基层民主组织建设，让农民真正行使民主权利，让村级组织成为实质意义上的农民利益代表。同时，坚持土地流转自愿原则，让村委组织在农民意愿下工作，发挥村委组织优势，使之成为促进土地使用权流转的重要力量。

　　（四）改革农村土地征用制度

　　城镇化背景下我国的土地征用制度存在大量问题，改革具有迫切性。土地征用制度改革必须适应市场经济发展的需要，必须适应城镇化发展需要，必须保障公民的个人财产权和自由权，完善土地征用制度需要理论上的创新和制度上的设计，大致分析以下几个方面：

　　1、明确征地范围，对不同性质的土地征用采取差别补偿原则

　　现实中，许多征地行为打着“公共利益”之名行商业行为之实导致征非所用问题亚显。严格界定“公共利益”,可以采用列举法，具体内容包括①国防用地；②能源、交通事业用地；③公共设施用地；④水利、环保事业用地；⑤重点工程建设用地；⑥国家政府机关及公益事业研究单位用地；⑦教育及慈善事业用地；⑧公认和法院裁定的公共利益用地。我们同时也可以使用概括式与列举式相结合的方法界定“公共利益”的范围。“公共利益”项目之外的土±1 棱用主要为经营性土地使用，不能由国家来征收土地，在符合相关法律法规以及土地利用整体规划的条件下，其使用权可通过市场交易获取，例如，收费的高速公路、私立学校、经营性企业、房地产开发企业等用地均属此类。

　　“公共利益”的抽象性很高，它的内涵一直存在争议，受益范围具有不特定性，受益者究竟是全体成员还是一部分成员或特定群体成为争议焦点，只能将标准设定为大多数的不确定数目的利益人。“公共利益”和国家政策、社会发展密切相关，不同社会时期存在较大差异。在一个不断进步的社会里，“公共利益”界定必须考虑其特定时期的经济、社会和文化。通常来讲，公共利益是由社会价值观的现存状况决定的。土地征用中的“公共利益”应指社会普遍共同利益，不能将其人为曲解为特定群体的利益。

　　2.土地补偿应遵循市场原则，提高补偿标准
　　
　　从世界其他国家的发展来看，对于国家土地征收，其补偿标油不断提升，相对于我国来讲，补偿费用合理而公平。我国应当对目前土地征用相关立法加以修改，扩大补偿范围。过去的立法受客观情况限制，不理解土地的价值，土地补偿范围太过狭小，今后必须将征地通常所受损失及其他征地所致的必要费用等财产性损失列入补偿范围，确保被征地人的合法权益。

　　我国土地资源稀缺，在城镇化进程中，对于被征用的土地，若要保障被征地人的利益，必须以市场价格对其进行补偿。对于区段内征用的土地，应当结合区段内土地平均价格以及被征用土地的用途加以确定，区段外征用的土地，没有相关地价作为标准，应当由土管部门按土地用途予以评估。同时，征用土地补偿标准必须提高，应接近于正常市价，以维持农民正常的生活水平，避免土地补偿与土地收益差距过大。此外，为了土地补偿标准的科学性，需建立土地价格评估制度。

　　3.完善征用程序，加强征地过程民主、公开

　　首先，用地人在项目立项后持项目批文向土地征用的批准机关申请。其次，批准机关收到申请审查后，组织用地人和权利人双方对征地事项举行听证，批准机关根据双方提供的证据、意见决定批准与否。再次，批准后，用地人与权利人双方就征地补偿协商，双方达成协议，用地人对权利人进行补偿后，由政府机关予以确权，用地人取得土地使用权。最后，规定土地回收制度。对于征收后予以闲置的土地要予以收回，并给相应的处罚。法律规定征用土地超过一定期限，政府有权收回土地，并根据土地闲置期间对农业造成的损失予以相应处罚。

　　（五）建立城乡统一的一元化户籍政策

　　2014年7月24日，国务院出台了户籍改革新政策，对我国户籍制度进行了全面革新，其指导精神毋庸置疑，反映了人民大众的心声，具有划时代的意义，但是改革措施要想落实到实处，还面临诸多难点。

　　1.户籍改革如何在思想上摆脱束缚

　　二元户籍制度在中国社会存在数十年，其影响力十分巨大，户籍制度改革绝非一朝一夕之功，必须把他当作一项长期任务来完成，在漫长的改革进程中，首先要摆脱思想上的束缚，消除认识上的误区。户籍改革的直接目的在于适应农村人口向城镇化转移的需要，有一个让农业人口相对宽松的制度环境，其实质精神在于调整城乡失衡的利益格局。新时期的改革必须体现科学性、时代性，甚至应当体现决策者、施行者的艺术性。改革必须改革管理理念和方式，不要再把过去的种种规定作为阻碍改革的借口，改革须秉承开放、民主、平等、创新的精神，^现服务性政府新面貌，构建和谐有序的城乡一体化社会。

　　2.户籍改革如何平衡区域福利差异

　　二元户籍制度的取消并不意味着全国范围内各个地区的社会保障和福利待遇能够完全均等。户籍改革新政让进城农民的身份发生转换，但这不是最终目的，目的在于让进城农民获得均等的公共服务。但是，我们必须认清现实，不同城市之间，与户籍捆绑的养老、教育、医疗卫生、就业等公共服务差别十分巨大。大量农民转为城市居民给当地公共服务造成冲击不可避免，对城市原有居民而言，移民的到来给自己的利益带来极大影响，来自于城市内部的阻力正源于此。

　　3.户籍改革如何化解财政压力

　　户籍改革的另一大困难，在于实现公共服务均等化所需财政支由给地方政府的压力。户籍制度改革给地方政府提出了新的要求，要求其增加财政支出用于提高基本公共服务，以满足新增城市居民的^共需求。该笔财政支出用于基础设施建设、义务教育支出、公共卫生和公共安全支出、养老金支付等。户籍改革的本质是一种反哺，是一个利益重新分配的过程。解决问题的关键点在于中央政府的转移支付策略，转移支付不能依据当地户籍人口规模进行分配，而if当依据当地的常住人口进行分配，这样可以在很大程度上缓解地方政府在纯公共财政支出方面的压力。

　　4.中小城市如何吸引农民

　　户籍改革新政中提出，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。希望以稳步推进的方式，减少改革阻力。

　　但目前的现实状况是，许多农民进城只会选择北、上、广等一线城市或省会城市，原因在于这些城市可以提供更多高薪工作机会，医疗卫生及教育水平也会更高。这就造成中央改革意图与农民意愿存在一定差异，如何让农民到缺乏足够吸引力的中小城市落户也是一个难题。解决这一问题最根本的途径在于追求平衡发展，过去国家把好的优惠政策和资源都集中在沿海经济发达地区和大城市，今后这种发展方向必须被扭转，否则差距会越拉越大，越来越难以缩小。中小城市，尤其是中西部地区的中小城市，本来就缺少吸引力，未来应该加大这些地区的政策倾斜以及资金扶持。