完善我国律师惩戒制度的基本措施

　　三、完善我国律师惩戒制度的基本措施

　　随着法治环境的变化和社会的发展以及实践的深入，律师惩戒制度的制度设计和实践操作也会有着不断完善的过程。从发达国家律师管理发展来看，实现自治是追求的目标。但是，目前受司法实际环境和我国律师协会自身力量不强等多种因素影响，我国在当前甚至今后一段时期不可能实现完全的行业自治。当前，应当是找准司法行政机关和律师协会管理的接合点，以发挥管理作用的最大化。

　　所以，我国律师惩戒制度的完善在宏观方面要着力于律师管理体制的改革和律师协会自身的建设，在微观方面要合理配置惩戒权、完善惩戒机构和惩戒程序。在完善惩戒制度的同时要建立好前期的预防和监督机制，做到防微杜渐，真正实现我国律师事业的良性发展。

　　（一）完善律师管理体制

　　从世界各国律师业的发展历程来看，律师行业是高度自治的行业，律师群体只有保持自身的独立性和自主性，才能真正行使法律赋予的权力，实现法治社会的目标。但这并不等同于就排斥司法行政机关对其的监督、指导。①要实现律师的自律管理，司法行政机关首先就要改变思想认识，对于律师管理活动，只需履行好监督、指导职责，给律师协会充分发挥自律性管理方面职能以足够的空间。

　　我国目前采取的是"两结合"的管理模式，即司法行政机关的行政管理和行业协会的自律管理相结合。管理体制的变革对律师惩戒制度的完善提供了契机。要建立在司法行政机关宏观管理下的律师行业管理体制，就要理清司法行政机关和律师协会的职责。

　　1、明确司法行政机关的职能定位

　　司法行政机关要立足《律师法》规定的监督、指导职能，切实转变工作方式，把具体的微观管理有计划、分步骤地将让渡给律师协会。而仅从贯彻党和政府对律师工作的方针政策；制定行业发展规划和相关法规、规章；确定律师行业准入'的资格和条件；加强监督等方面进行宏观指导。此外，司法行政机关除了在宏观上行使管理职能之外，还应协调各方关系，调整法律服务供求关系，改善律师执业环境，为律师依法执业提供支持；通过制定适当的政策以及提供更有效的市场服务信息等途径，提高律师事务所的竞争实力以及促进其自我完善与发展。

　　2、强化律师协会的自治功能

　　律师协会要履行好自律管理职能，提升自治能力，应当从以下几个方面着手：

　　（1）加大律师协会建设力度。健全的机构、强大的管理能力是律师行业自律管理的重要因素。-但现实存在的情况是，司法行政机关即使完全放权，律师协会同样无法独自承担管理职能。目前，我国律师协会的机构设置、人员配备、财力保障等方面还存在不足，律师协会还不具备实行完全自治管理的条件。所以，国家确保律师协会和司法行政机关利益分离、人员独立；保障资金来源；要合理配置权力，赋予律师协会对律师管理工作日常事务的管理权及惩戒权等，从而在根本上改变目前律师协会的工作局面。

　　（2）健全律师行业组织体系。健全的组织体系是顺利开展工作的重要保障。为此，要充分发挥律师协会自律管理职能，必须健全组织架构，逐步在县一级建立律师协会，确保有三家以上律师事务所的县、自治县和直辖市的区建立律师协会。同时，各级律师协会应健全内部管理机构，做好工作分工，建立健全专业委员会和专门委员会建设，充分发挥各委员会工作职能。

　　（3）规范律师协会内部管理。律师协会实行自治管理，不能消极依赖司法行政机关的放权，也要在现有框架内积极发挥管理作用。律师协会履行管理职能，需要司法行政机关的指导与支持和执业律师的信服以及社会的认可。这就要求律师协会必须从规范内部管理入手，形成健全的规章制度、细化内部职能分工，构建良性、高效的工作机制。

　　（4）加强律师协会队伍建设。律师协会加大力度增加工作人员的数量、提高工作水平，并加强对律师管理工作的研究。律师协会要选择责任心强、知识丰富、有强烈的事业心以及良好沟通能力的人员充实到律师协会队伍。J:级律师协会组织应指导好下级律师协会的工作开展，并保证对律师遵守行业规范情况进行强有力监督，律师协会要履行好惩戒和奖励的管理职能，逐步实现律师行业的自治管理。

　　（二）合理配置惩戒权限

　　我国目前的律师惩戒权配置过多的倾向于司法行政机关，过分强调行政管理权。结合我国律师管理的实际，我认为鉴于律师协会当前的自身条件，无法对所有的违法违规行为实施惩戒，让其行使吊销律师执业证等较重违法行为的受理权、共同调查权以及向司法行政机关的行政处罚建议权，让其行使该惩戒的共同调查和建议权，有利于发挥律协的专业性和自主性；行使除吊销律师执业证等较重违法行为外的其他惩戒的受理权、调查权、决定权等惩戒权利。？

　　法律规定了吊销律师执业证书的情形，从规定的情形可以看出，被吊销执业证书的律师一般是违法违规行为情节特别严重，而且有可能构成犯罪，依法要追究刑事责任。吊销律师执业证书的惩戒决定由司法行政机关作出。对于由律师协会惩戒的其他违法或违规行为，司法行政机关就要充分发挥监督指导职能，为了防止出现律师协会为了行业声誉而存在姑息律师的现象，对律师协会的惩戒过程和惩戒决定的结果予以监督和指导。对律师协会的司法行政机关和律师协会要加强信息共享和沟通，司法行政机关通过宏观管理，加强监督与指导！保证律师行业的政策目标的一致，保证律师行业的健康发展。

　　（三）健全惩戒机构

　　惩戒机构的设置是否科学，对惩戒决定有着重要影响。我国惩戒机构极不健全不合理，司法行政机关主要是律师业务管理部门，律师协会虽然，形式上设立了惩戒委员会。但是，其是律师协会的内部机构，其成员一般由执业律师构成，且内部分工也不健全，有的甚至只是一种存在的形式，并未发挥其应有的职能。

　　在我国律师惩戒制度的转型阶段，应设立一个专门的律师惩戒机构，在该机构内部再分立不同的部门负责执行相应的惩戒程序。该机构的设立主体为司法行政机关与律师协会，两者统一行使惩戒权。机构分设投诉受理部门、调查部门、审裁部门、执行部门。投诉受理部门由律协工作人员组成，其他部门人员由律师协会和司法行政机关工作人员组成。但司法行政机关人员参与其中，主要是行使监督指导的职能。投诉受理部门对投诉进行受理、做好登记、并进行前期调查，按照投诉案件的情况，区分惩戒主体，交由不同的主体负责，如果案件情节简单的，可以直接作出惩戒决定；调查部门对案情复杂的案件开展调查，形成调查报告和处理意见；审裁部门对调查部门形成的报告和意见进行审核，形成惩戒决定，交由执行部门负责执行。惩戒机构应建立"专家库",吸收公检法机关人员、法学院学者和教授、普通群众参与到律师惩戒中来。"在美国，强调律师惩戒人员的多元化，即二分之一以上的惩戒人员来自非律师；在德国，惩戒由联邦法院内设的专门委员会作出，专门委员会由四名联邦法院法官和三名律师组成。"
　　
　　（四）完善惩戒程序

　　1、明确惩戒程序

　　规范的程序，是合法、高效惩戒的保证。应当"建立更加严密的类似于准司法程序的律师惩戒程序。该程序应包括受理、调查、听证、审理、裁决、复议。

　　同时应当保证惩戒程序的灵活性，设计多种程序终结方式。"②（1）案件受理。投诉、移送、检举、揭发等是律师惩戒案件程序启动的主要方式，大多数国家的实践表明，社会公众的投诉是最常见的启动方式。为了使社会公众对师执业行为的意见进行充分的表达，促使惩戒机关及时发现律师的不当行为，投诉部门应及时统一受理。

　　（2）立案调查。一般案件由惩戒机构下设的投诉受理部门3日内就事实予以先行调查，对经一定程序的先行调查后，认为基本符合事实的，可以做出立案决定，不予立案的告知投诉人不予立案的缘由。

　　（3）案件的审理与裁决。"律师惩戒案件立案后，如果案件事实简单清楚，当事各方没有争议，直接由投诉受理部门人员作出惩戒决定，规定履行期限与方式，交由当事人和有关各方自动履行，该惩戒程序终止。"?投诉部门人员由律师协会工作人员组成，不得从事其它程序性事务。投诉受理部门经过前期调查，认为案件事实确实复杂，争议很大或对投诉受理部门作出的惩戒决定不服的，则由调查部门进行调查，审裁部门根据调查部门的报告和建议，对案件进行审理，并作出惩戒决定，交由执行部门执行。审裁部门在审理过程中，要组织投诉人和被投诉律师进行质证，必要时公开进行，让广大人民群众了解惩戒过程，提高惩戒公信力。审裁部门"经过审理作出的惩戒决定应载明履行方式与期限，当事人和有关各方自动履行后，惩戒程序终止。对于可能要吊销律师执业证书的违法或违规行为，由调查部门调查后，直接交给审裁部门进行审理，依法审查后确实需要吊销执业证书的，向同级司法行政机关提出建议，由司法行政机关作出惩戒决。

　　（4）听证。听证是在行政处罚决定之前进行的一项程序，有利于提高处罚的公正性。听证应由司法行政机关法制部门主持。对符合听证要求的行政处罚事项，惩戒机构在作出处罚决定前，应当以书面的形式告知被惩戒律师有要求听证的权利。被惩戒律师应在规定的时限内提出书面申请，没有以书面的形式申请，或不按照规定期限参加听证的，视为自动放弃听证权利。②（5）律师惩戒案件的复审。被惩戒人如对审裁部门作出的惩戒决定不服，则可向上级惩戒组织申请复议。如果期限已过没有提出申请，惩戒决定立即发生效力，就可以直接向执行部门申请予以执行。如果对复议机关作出的复议决定不月艮，可以向人民法院提起诉讼。司法行政机关行使吊销执业证书的决定与执行的权利。

　　（6）明确司法救济内容与司法最终审查原则。当事人的权利在遭受律师侵害时可以通过多种途径予以救济。而作为当事人的辩护人或代理人的律师的权利受到侵害时，也应有相应旳权利来维护自身的合法权益。当律师和投诉人对惩戒机关作出的惩戒决定不认可的时候，他们应当有足够的途径去表达自己的意见，法律也应当给予他们足够的途径去寻求救济。司法审查在作为一种法律救济途径在其他国家的律师惩戒中广泛应用。惩戒决定最终经过司法审查，惩；i决定的权威性得到了保障，被惩戒律师的程序性权利得到了维护。

　　在我国的律师惩戒中应当引入司法审查程序，直接以法律的形式确立律师惩戒的司法最终审查原则。对有关程序、复议的机关、受诉法院及时效等律师惩戒救济做出具体的规定。被惩戒律师不服惩戒决定时有权申请司法审查。即被惩戒律师对惩戒决定不服时，可向上一级惩戒组织申请复议，被惩戒律师不服复议裁决结果的，有权于一定期限内（如10日）向原裁决做出机构所在地人民法院提起诉讼。法院受理后，惩戒法庭应认真审查惩戒案卷的相关材料、向被惩戒律师了解相关情况并听取作出惩戒决定的机构意见，并于规定的时间内作出撤销或维持的判决。

　　2、明确惩戒程序的期限

　　（1）立案受理、初查期限。投诉受理部门对投诉事项逐一登记，并对投诉事项进行初步审查，在接到投诉之曰起7曰内决定是否受理。经初步审查决定立案的，应当在3个工作日内将立案通知书送达被投诉人，并将案件材料移调查部门调查处理。经初步审查决定不予立案的，投诉受理部门应当在3个工作日内书面答复投诉人并说明理由。

　　（2）案件调查期限。调査部门受理后，应于30日内完成调查工作，形成调查报告，并提出是否给予惩戒的书面建议，并向审裁部门提出控诉。情况特殊的，经惩戒机构负责人批准，可以延长15个工作日。

　　（3）送达期限。"针对警告、训诫、通报批评三种惩戒控诉，在当事人未明确提出适用普通程序时，可适用简易程序审理，简易程序审理期限为20天，普通程序审理期限为60天。"?决定书应当在作出后5个工作日内送达被投诉律师和投诉人。

　　（4）听证期限。被惩戒律师要求听证的，应当在接到《听证权利通知书》后7个工作日内向惩戒机构提出书面申请。未以书面形式申请，或在规定期限内没参加听证的，视为自动放弃听证权利，不影响决定的作出。听证主持机构收到听证申请后，应当在15个工作日内组织听证会，并在听证前的7个工作日内通知被惩戒律师举行听证会的时间、地点。听证结束后7个工作日内，听证主持机构应当依据听证情况，制作听证会报告书，提出处理意见，连同听证笔录报惩戒机构作出决定。

　　（5）复议、诉讼期限。被惩戒人如果对惩戒决定不服的，在收到决定书之日起60日内可以向上一级惩戒机构申请复议或三个月内向作出惩戒决定机构所在地人民法院提起诉讼。复议决定须在30日内作出，并于决定作出15日内送达复议申请人。

　　3、赋予当事人充分的程序参与权

　　投诉人向惩戒机关进行投诉后，可随时咨询案件相关情况，对案件的惩戒过程和处理时限进行监督，如果认为作出的惩戒决定太轻或不满意时，可以向惩戒组织提出异议。惩戒决定对被控告律师的声誉甚至执业生涯有着重要的影响，在律师惩戒程序中，应当赋予被控告律师广泛的程序参与权，包括：?回避申请权、陈述和申辩权、对控诉机关或投诉人的主张和证据的质证权以及聘请代理律师的权利。

　　4、惩戒公开

　　惩戒决定所依据的证据材料和惩戒决定内容须公开，惩戒过程允许公众旁听，做出惩戒决定后，可将律师惩戒结果刊载于《中国律师》杂志或在司法行政机关或律师协会的门户网站公开。

　　（五）建立预防机制

　　对律师的惩戒不是制度设计目的，而是对律师进行管理的一种手段，是要通过对少数违法违规律师的惩戒和监督，最大程度的促使全体律师依法执业，自觉遵守行业规范、促进律师业的健康发展，提高律师队伍整体素质，从而更好地维护社会公众利益、维护律师队伍形象、促进律师事业健康发展，这才是惩戒制度设计的最终追求，为此就应建立相应的预防机制。我认为，应采取如下预防措施：

　　1、提高入职门槛

　　律师执业准入制度是整个律师制度的基石，高素质的律师队伍是律师业健康发展的基本条件，律师惩戒制度只能清理律师的违法违规行为的话，而提高律师职业的准入门槛，则是保证我们律师队伍整体素质的重要保障。随着法治进程和法制现代化的推进，律师的社会地位正在逐步提高，越来越多的人士想加入律师队伍。我国目前釆用国家司法考试制度来选拔高素质的法律人才，通过国家司法考试，便可取得法律职业资格证书，经过一年的实习期便能取得律师执业证。律师执业准入门槛过低，导致在司法实践中，律师及律师事务所的违法犯罪现象时有发生。提高律师执业的准入门槛，是减少律师及律师事务所违法违纪行为根本所在。律师的素质不高损害当事人的利益理应受到惩戒，但是如果制度设计让都是素质不高的律师去从事法律服务，去维护当事人的利益，去维护社会的公平正义，仅仅对违法违纪律师或是律所个人进行惩戒是解决不了根本问题的，而应当思索制度的完善。所以我们就要通过改革司法考试制度，延长律师实习期等措施来提高律师入职门槛，让高素质的法律人士进入律师队伍。