我国律师惩戒制度概述

　　引言

　　党十八届三中全会提出："完善律师执业权利保障机制和违法违规执业惩戒制度，加强职业道德建设，发挥律师在依法维护公民和法人合法权益方面的重要作用。"要推进法治中国进程、促进律师业的发展，就必须改革、完善我国的律师制度，而律师惩戒制度作为律师制度的重要内容之一，对其予以改革和完善就显得尤为重要。

　　我国从周朝幵始出现代理诉讼现象。自清末修律运动后，才确立了具有现代意义的律师制度。在中国近现代社会，我国的律师制度经历了曲折的发展，律师惩戒制度也在不断的发展和完善。1996年我国颁布第一部《中华人民共和国律师法》。1992年颁布《律师惩戒规则》，初步确立了律师惩戒制度的基本框架。

　　经过几十年的发展，我国的律师惩戒也经历了从最初的由司法行政机关单独行使到和律师协会共同行使的发展过程。但我国律师惩戒制度仍然存在一些问题，需要进一步加以完善。

　　近年来，从不同角度研究律师惩戒制度的论文也比较多，各级司法行政部门和律师协会也对此进行了广泛的调研和积极的探索。大多数学者认为，在律师惩戒的制度设计上，应借鉴其他国家的做法，司法行政机关完全放权，把惩戒权完全交给律师协会，实行完全的律师行业自律自治管理。本人认为，律师惩戒权由司法行政机关和律师协会共同来行使比较符合目前我国的法治坏境和律师管理工作实际。当前，要做的应当是对现行的惩戒制度予以完善，以更好地实现律师惩戒的目的，实现我国律师事业的健康发展。

　　但如何更好地进行惩戒制度的改革和完善，还有很多问题都有待进一步探寻。作为一名从事律师管理工作的人员，律师惩戒工作是本职工作之一，本人深感有必要结合自身的工作实际，对此进一步研究。本文将回顾我国律师惩戒制度的发展历程，并从其现状出发，结合我国律师管理的具体实际，参考国外有关律师惩戒制度好的经验，从理论和实践的角度，运用系统、比较的研究方法梳理现行律师惩戒制度存在的问题，就如何对相关问题进行改革和完善提出自己的构想。

　　虽然本文对我国律师惩戒制度的现状和存在的不足分析得不够透彻，对制度的完善思考得还不是很全面，在不少细节方面考虑还不是很成熟，但还是希望对我国律师惩戒制度的完善和律师事业的发展能有一定的积极作用。

　　一、我国律师惩戒制度概述

　　（一）律师惩戒制度的界定

　　1、律师惩戒制度之概念

　　在律师管理的实践活动中，惩戒是律师管理的一项重要职能和手段。但在我国，有关律师惩戒制度的概念在《律师法》、《律师惩戒规则》等法律法规中并无具体统一旳规定。

　　"纵观各国关于律师惩戒制度的规定来看，广义的律师惩戒制度类似于我国的律师职业责任制度，其包括对严重的违法犯罪行为所启动的刑事违法程序和对一般违规违纪行为所使用的律师惩戒两种。" ?根据我国现行《律师法》、《律师惩戒规则》等的相关规定，我国对于严重的违法犯罪行为直接归于刑法所属规范，属于刑事法律责任方面的内容，故我国现行的律师惩戒制度仅仅是对一般违法违纪行为所使用的一种制度设计，包括司法行政机关实施的行政处罚以及律师协会的行业处分。所以说，我国的律师惩戒制度更应该是指司法行政机关、律师协会对违反法律法规和职业道德、执业纪律要求的律师做出惩戒决定的一种规贝IJ.被惩戒律师应承担的相应的行业或行政责任。它是律师执业得以正常运行的制度保障。

　　2、律师惩戒制度的目的

　　律师惩戒制度，意指对律师进行行业处分或行政处罚。"律师惩戒是以惩罚的方式督促律师履行职责义务，从律师队伍中清除一部分不适合做律师的人，进而保护公众利益、社会利益和律师自身的利益。"②惩戒的价值在于以惩戒来迫使律师积极履行义务，以此清除律师队伍中的一些不适宜人员或让他们受到一定的惩处，使其为自身的违法违规行为承担相应的法律后果。从而维护律师行业的整体利益，促进律师事业健康发展；维护社会公众利益、促进社会的公平正义。

　　具体来说，律师惩戒的目的包含三个方面：

　　一是实现教育律师。律师惩戒制度的最直接的目的或价值就是达到惩戒的结果，这也是律师惩戒最直观的目的体现。对律师的违法违规行为实施相应的行业处分或行政处罚，是律师对其不当行为应承担的相应的法律后果，这有利于被惩戒律师以后依法、规范执业。

　　二是维护律师业的整体利益。律师行业的发展离不开高素质的律师队伍，更离不开广大群众的信任与支持。通过对违法违规律师实施及时、有效的惩戒，不仅可以威慑其他律师，.使其了解违法违规执业行为的法律后果，保障律师依法规范执业，还可以在会公众中树立良好的律师公众形象。

　　三是维护社会公众利益。《中华人民共和国律师法》第二条规定了律师的性质和职责。0从中可以看出，维护社会公众利益是律师执业应有的义务。在实际中，当事人和社会公众的利益会因为律师的违法违规执业行为而直接遭受损害。对律师实施相应的惩戒，在一定程度上可以弥补当事人及社会公众所遭受的损失。

　　（二）我国律师惩戒制度的发展历程

　　对于我国律师管理体制发展历程的划分，学者们的见解各异：第一种观点：区分的标志是《司法部关于深化律师工作改革的方案》以及《中华人民共和国律师暂行条例》；第二种观点："区分的标志是1978年的改革开放以及《中华人民共和国律师法》的颁布" ;?第三种观点：以《中华全国律师协会章程》、《司法部关于律师工作改革的方案》这两个里程碑作为划分依据。本文以第二种划分标志为线索来梳理我国律师惩戒制度的立法变迁过程。

　　1、新中国成立至改革开放前的律师惩戒制度

　　新中国成立后的1950年第一届全国司法会议提出建立人民律师制度，彻底结束了建国前建立的律师制度。1956年3月，第一次全国律师工作座谈会在北京举行，这次会议由司法部主持，会上讨论了《律师章程（草案）》。随后，国务院通过了《关于建立律师工作的请示报告》。1957年国务院批准颁布律师暂行条例，新中国的律师制度得以正式确立。当时，许多地方纷纷建立律师协会筹备会，负责直接管理律师的执业机构--法律顾问处，而律师协会则接受司法行政机关的管理。实际上，此时是单一的行政管理体制，对律师的惩戒即为行政处罚。

　　在1956、1957两年间，我国律师制度幵始建立，律师队伍初具规模，律师工作得到了迅速发展。1957年反右斗争的扩大使第一代新中国的律师蒙受了深重的灾难。大多数律师被错划为右派，遭受迫害。从这个时候幵始，新中国的律师制度实际上已名存实亡。在此后的20多年间，我国律师的律师制度基本处于停滞阶段。

　　2、改革开放至律师法颁布之前的律师惩戒制度

　　改革开放后，随着国家民主、法制建设的加强，我国的律师制度逐渐得以恢复，1980年8月26日五届全国人大常委会第十五次会议通过的《中华人民共和国律师暂行条例》，对我国律师的性质和任务、律师的权利和义务、律师的主要业务、律师资格、律师的工作机构及组织原则、律师协会社会团体的性质和职能等作了详细的规定。当时，律师协会工作人员基本由司法行政机构的律师管理人员组成。暂行条例中几乎没有规定律师惩戒制度，只有第十二条规定："律师严重不称职的，得经省、自治区、直辖市司法厅（局）决定，报司法部批准，取消其律师资格。"1986年7月，"中华全国律师协会"成立，当时制定的《律师协会章程》所列的律师协会15项职责大多是形式性的业务研讨交流等，涉及实体性权利较少。

　　《律师惩戒规则》于1992年10月22日由司法部颁布并于次年正式施行，初步构建了律师惩戒制度的基本框架。律师和律师事务所违反法律、法规、执业纪律的行为进行惩戒的原则、惩戒的事由、惩戒的种类、惩戒的程序、惩戒的机构及执行等在该规则中作了详细规定。根据规则规定，惩戒机构为惩戒委员会，其组成人员为司法行政机关人员、执业律师和律师协会，惩戒委员会要接受该级司法行政机关的领导。而且，委员由司法行政机关任命，主要负责人为司法行政机构人员，这明显带有"行政"性。该规则规定了被惩戒人的复议、行政诉讼等救济途径，并对相关时限作了规定。

　　1993年司法部又颁布了《律师职业道德和执业纪律规范》，但并不具备可操作性。

　　通过上述法律法规规定可以看出，当时的惩戒主体主要是司法行政机关，在整个惩戒过程中，律师协会更多的只是一个被领导者的角色：

　　首先，在惩戒权配置和惩戒机构方面，司法行政部门拥有惩戒规则的制定权，惩戒权基本都由司法行政机关行使，惩戒机构是惩戒委员会。

　　当时的惩戒规则、规范、实施细则等都是由司法行政机关制定的。律师惩戒委员会由执业律师、司法行政机关的人员及律师协会共同组成，与美国的惩戒委员会类似，律师参加到惩戒委员会中。但其成员是由司法行政机关任命的，且当时律师属于公务人员，司^^行政机关具有选择和管理人员的"主动权".同时，司法行政机关还具有对惩戒委员会的"领导权".司法行政机关的"主动权"和"领导权"决定了律师惩戒权的"行政权"属性。

　　其次，在惩戒程序方面，对律师惩戒的相关程序作了详细的规定。同时规定了当事人的申辩权、复议权和诉讼权。？但同时又规定了同级司法行政机关对律师惩戒委员会惩戒律师或惩戒律师事务所决定的批准生效权；律师惩戒委员的复议决定，须报同级司法行政机关批准。惩戒委员会的律师惩戒权基本就是行政权，此时的被惩戒对象具备了复议和诉讼两种救济途径，但对提起诉讼限定了条件。

　　所以，在一定程度上讲，此时对于惩戒权的司法救济是不充分的。主要是因为，当时律师是"国家法律工作者",是事业单位工作人员，律师惩戒委员会对其进行惩戒，属内部惩戒，而并非行政主体与行政相对人之间的关系。

　　3、2007年修订的《律师法》实施前的律师惩戒制度

　　1996出台的首部《律师法》，规定"律师协会是社会团体法人，是律师的自律性组织。"第一次以法律的形式确定了律师协会的行业自律组织的性质。在律师惩戒方面，没有直接规定律师协会的惩戒职能，只是规定"律师协会按照章程对律师给予奖励或者给予处分。"但规定了司法行政机关对律师实施处罚的情形。

　　《关于进一步加强律师监督和惩戒工作的意见》（2004年），对律师惩戒权的配置问题做了规定，详细阐述了司法行政机关和律师协会履行监督和惩戒工作的职责。司法行政机关拥有对律师的"行政处罚权",而律师协会拥有对律师的"行业处分权".至此，我国基本确立了司法行政机关主导律师惩戒的律师惩戒架构。

　　在惩戒权配置和惩戒机构方面，"行政处罚权"和"行业处分权"分属司法行政机关和律师协会所有。律师协会可以就会员的违法违规行为向司法行政机关提出行政处罚建议。中华全国律师协会和地方律师协会设立纪律委员会负责会员训诫、通报批评、公幵谴责、取消会员资格等处分。司法行政机关没有设立特定的惩戒机构，只是规定由业务部门调查取证、提出处罚建议，法制部门主持听证。

　　在惩戒程序方面，司法部和全国律师协会先后颁布和制定了一系列规定和办法。对律师惩戒的流程作了规定，规定了被惩戒人员适用听证程序的情形，对主持听证旳机构作了详细的规定，并对简易程序和普通程序的适用作了详细的规定。但对惩戒程序期限并没有具体规定，惩戒机构对期限的裁量权较大。

　　（三）现行律师惩戒制度的基本内容

　　2007年10月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会第三4"次会议对律师法进行了修订，自2008年6月1日起施行。根据修订后的《中华人民共和国律师法》（以下简称《律师法》），行政处罚条款、事由、惩戒措施都予以了增加。《律师法》进一步明确规定了我国现行的"两结合"的律师管理体制。

　　与此相适应，在律师惩戒制度上，实行"二元模式",由司法行政机关和律师协会共同行使惩戒权。前者行使行政处罚权，后者行使行业处分权，但以前者为主，后者为辅。从律师惩戒制度设计上看，行政处罚占主导地位，司法行政管理权限宽泛。

　　《律师法》和随后颁布的相关配套实施细则对司法行政机关和律师协会的监管职责进行了划分，对惩戒程序作了规定：

　　1、在权利配置上，司法行政机关惩戒权力比律师协会宽泛

　　司法行政部门行使行政处罚权。《律师法》和2010年颁布的《律师和律师事务所违法行为处群办法》对司法行政机关惩戒权的行使机关和适用处罚的情形等作了详细的规定；《行政处罚法》、《律师和律师事务所违法行为处罚办法》、《司法行政机关行政处罚程序规定》、《司法行政机关行政处罚听证程序规定》对行政处罚的程序作了相应的规定。律师协会行业处分权主要规定在《中华全国律师协会章程》以及《律师协会会员违规行为处分规则（试行）》中。

　　虽然修订后的《律师法》增加了律师协会制定行业规范和惩戒规则、对执业律师的考核、受理投诉和举报等权力，但是根据全国律协章程，律师协会只拥有训诫、通报批评、公幵遗责、责令接受培训等相对软性的权力，而凡涉及到吊销执业证、罚款、没收违法所得等行政处罚权的，都由司法行政部门行使。

　　2、司法行政机关行政处罚的种类和程序

　　司法行政机关对律师的行政处罚的种类分为：警告、罚款、停止执业、没收违法所得、吊销执业证书。关于行政处罚的实施机关，《律师和律师事务所违法行为处罚办法》对行政处窃的实施机关作了详细的规定，不同种类的处罚由不同级别的司法行政机关来实施。

　　关于行政处罚的程序，法律规定司法行政机关实施行政处罚要按相关法律法规的规定进行。？相关法律、法规规定了行政处罚的相关程序，规定了律师"对于司法行政机关给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权、要求听证权；对行政处罚决定不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因司法行政机关违法给予行政处罚受到损害的，有权依法提出赔偿要求。"3、律师协会行业处分的种类和程序。

　　《律师法》仅规定了律师协会有权制定行业规范和惩戒规则。但同时又规定："律师协会制定的行业规范和惩戒规则，不得与有关法律、行政法规、规章相抵触。"律师协会有权对律师、律师事务所实施奖励和惩戒。律师行业处分的种类为：训诫；通报批评；公开谴责；取消会员资格。前三项行业处分由省、自治区、直辖市及设区的市律师协会作出；取消会员资格的行业处分由省、自治区、直辖市的律师协会作出。律师协会的惩戒机构为惩戒委员会，负责对违规的会员进行行业处分。设立惩戒委员会的律师协会为：各省、自治区、直辖市律师协会及设区的市律师协会。

　　律师行业处分的程序在《律师协会会员违规行为处分规则（试行）》中做了详细的规定，包括：回避、受理和立案调查、处分的决定及复查四个环节。复查机构应由业内和业外人士组成。复查决定为最终决定。律师协会对律师的行业处分是不能提起行政复议和诉讼的。

　　根据现行的律师惩戒制度设计，两个惩戒主体即司法行政机关和律师协会共同行使对律师行业的惩戒权主要表现在：律师协会可以接受司法行政机关的委托协助进行调查；律师协会受邀请可派员列席司法行政机关的集体讨论；?律师协会有提请给予行政处罚建议权；律师协会会员被取消会员资格，律师协会需同时报请同级司法行政机关吊销其律师执业证书；司法行政机关人员参与律师协会的惩戒案件复查。