社区矫正工作者队伍调研报告

　　三、 社区矫正工作者队伍调研报告

　　（一） 调研活动设计

　　1.调研背景及选地依据

　　目前国内比较典型的社区矫正工作者队伍构成主要有三种：一是北京模式（强调国家机关的重要性，以执法者为主），二是上海模式（以政府购买服务方式为主），三是江苏经验（以教育服务中心建设为主）①.其中，江苏省于 2003 年在全国率先启动社区矫正工作试点，并于 2014 年 3 月 1 日出台了全国首部社区矫正地方性法规--《江苏省社区矫正工作条例》，这标志着江苏省社区矫正工作已经由试点阶段转入依法全面推进阶段。

　　江苏省南通市从 2005 年开展社区矫正工作，在全省率先构建三级执法体制，取得了积极的成效。截至 2013 年底，南通市累计接收社区服刑人员 1657 人，按期解矫1580 人，现有在册 3335 人。在近十年的实践中，南通市探索出了多种特色做法，成效明显，具有一定的知名度。主要表现在：一是效果好。2005 年至今改造近 2 万名服刑人员，未发生一起因监管失职而导致重新犯罪的案件。二是亮点多。创造了许多在全省、全国推广的做法。探索出了具有南通特色的社区矫正工作经验，创立了“精神上扶心、生活上扶困、就业上扶技、发展上扶业、智力上扶学、促进思想和行为转化”的“五扶一促”工作模式，其经验在中央综治委召开的全国部分省市安置帮教工作座谈会上推广交流。其“队建制、双配置”模式被司法部副部长郝赤勇批示，在全国推广。吴宗宪教授认为“南通市司法局的”队建制、双配置“、”大教育“和”五扶一促“模式，对促进中国社区矫正事业作出应有的贡献”②.三是基础实。出台了规范性文件 20 多个，市、县两级司法行政机关成立了社区矫正执法支队、大队，全面建成了县级社区矫正管理教育服务中心。笔者选择该市作为社区矫正工作者队伍建设探索的调研对象，是具有代表意义的。
　　
　　2.调研方案
　　
　　在为期二个月的调研时间内，笔者在南通市社区矫正支队的协调配合下，通过查阅资料、数据收集、实地考察、问卷调查、座谈沟通的方式开展调研。调研主要分两大部分：

　　一是对南通市创新试点开展的“队建制、双配置”模式进行调研。重点研究“队建制、双配置”模式对社区矫正工作者队伍建设的创新做法、正面成效，对其可行性作出评估。

　　二是以南通市 C 区、R 县、H 县三地为调研区域，对其三种不同的社区矫正专业工作者（以下简称专业社工）队伍构成模式进行对比，作出调研图表，形成数据并加以分析。

　　（二） 调研内容解读

　　1.社区矫正机构“队建制、双配置”模式解读

　　2012 年 5 月，南通市局原社区矫正工作处更名为市社区矫正执法支队，为司法局直属行政机构。经编办批准，参照警察队伍管理体系，社区矫正执法支队设支队长和政委各一名；县（市）区司法局建立社区矫正执法大队，设大队长和教导员各一名；乡镇街道司法所建立社区矫正执法中队。社区矫正执法支队为正科职建制，以指导、监督、审核、协调职能为主；大队主要开展集中性矫正工作，承担社区服刑人员入矫登记、风险评估、动态监管、考核鉴定、集中教育和承办适用非监禁刑罚社会调查、对社区服刑人员提出司法奖惩建议；社区矫正执法中队主要依托乡镇司法所和乡镇司法社工中心，以乡镇片区设立中队，负责日常监管职能。目前，南通市及所辖 8 个县（市）区均建立社区矫正执法机构。

　　“队建制、双配置”模式运行情况和模式分析：机构名称分别为“南通市司法局社区矫正执法支队”、“x 县（市）区司法局社区矫正执法大队”.县级执法大队办公场所为县级社区矫正管理教育服务中心。大队人员不少于 6 名工作人员，其中执法公务员不少于 2 名，配备兼职法制员，逐年实行岗位全员技能达标考试。协调检察院、公安局在县级社区矫正管理教育服务中心设立检察室或警务室，指派检察官、治安民警进驻，协助执法大队开展工作，合力推进规范执法。
　　
　　2.不同模式下的专业社工队伍发展对比解读

　　截至 2013 年底，南通市乡镇（街道）一级现有专业社工 412 人，其来源主要有三种：一是以 C 区为代表的，面向社会统一招考聘用的专业社工；二是以 R 县为代表的，从乡镇、学校、村居富余人员和退居二线的乡镇干部、离退休人员中聘用的社工；三是以 H 县为代表的，村、居（社区）人员兼职。一支以政府招聘为主导、以乡镇调剂为补充、以村居干部为兼职的专业社工队伍正在逐步形成。那么这三种队伍构成方式在实际操作中有何优劣利弊？笔者经过为期二个月的走访调查、问卷调查和数据统计，设计了如下对比表，可以较为直观地对比三种运行方式。从对比表中，笔者发现：C 区的模式较为规范，队伍素质总体较高，年龄结构较为年轻化，待遇也较高，与之带来的财政负担也重一些；R 县的模式较为常见，操作简易，年龄结构较为老龄化，学历偏低，待遇尚可；H 县的模式较为传统（一般各地作为补充模式），好处是不占用人员编制，财政负担较轻，但人员松散，不易管理，难以考评。

　　从调研的三种专业社工模式中我们可以看出，政府购买专业社工服务保障机制基本形成。政府购买服务是社工保障机制关键所在，而政府购买服务的关键又在于经费保障。另外一个影响专业社工队伍建设的重要因素是社工的培养激励机制①.C 区的社工服务中心和社工“双考核”制度较为完善和科学，笔者以为很值得推广：对社工中心的考核原则上按“半年进行一次中期考核，一年进行一次年度考核”进行，考核内容由内部管理、专业工作和工作绩效三部分组成，其中将服务对象建档率、服务对象接触率、个案成功率、服务对象违法犯罪率作为考核的重要指标。对社工的考核将专业伦理、社工工作量、社工工作成效、自身建设等四大指标体系细化打分，全面进行量化考评，并将考核的结果与个人的工资、奖金直接挂钩，低工资，高浮动，拉大差距，切实提高广大社工的工作积极性和主动性。

　　另外，笔者调研中还发现了一些问题：一是专业社工的社会认知度不高，对社工责、权、利的界定还存在着不明确以及其责权利不相称的现象。专业社工作为新生事物，在社会上宣传力度不够，社会的认知度、认同度不高，少数部门领导和社会上的老百姓片面地认为社工是给政府跑腿打杂的，这同专业社工中心和专业社工角色定位同目前所承担的实际任务的不尽一致有关。极少数党委政府对社工的重要性的认识还存在偏差，比如南通市 Q 市两办的《关于转发〈市综治委市依法治市领导小组 2009年度对镇乡平安法治建设工作目标管理责任制考核意见〉的通知》文件中第 24 条中规定“加强专业社工服务中心建设。镇乡建立完善专业社工服务中心，县城镇至少配3 名专业社工，其他乡镇至少配 1 名专业社工”,对社工的配备上降低标准、敷衍塞责，目前 Q 市只有 18 名专业社工，距要求相距甚远。

　　二是专业社工待遇偏低，人员流动性大，社工缺乏归属感、安全感。这个问题是笔者在调研中，基层政法综治部门、司法所和社工反应最为强烈的，大部分年轻社工作为一个家庭的顶梁柱，每个月除去保险拿到手的工资只有 1500 元左右，这使得社工对这份工作缺乏归属感和安全感。目前关于社工的报酬方式有几种：一是以 C 区为代表合同报酬式，签订劳动合同，按合同约定交纳五保一金并按月发放工资；二是以 R 县为代表的补贴式，与返聘社工签定协议，在保持原有人员工资或退休待遇不变的情况下，由县镇两级考核并发放补贴；三是以 H 县为代表的部分地区施行年薪式，与社工签定雇佣协议，按月发放工资但不缴纳保险（由社工自行交纳）。总体来看，专业社工的工资在社会上属于低收入水平。报酬的偏低，一方面使得招录的专业社工的人员素质偏低，只能返聘一些年纪大的老同志；另一方面，专业社工岗位缺乏吸引力，有一定才能的社工不能安心工作，大部分年富力强的把专业社工这项工作当作迈入社会的垫脚石。人员流动性大，使得专业社工的工作队伍很不稳定。