社区矫正机构配合衔接问题

　　第四节 社区矫正机构配合衔接问题

　　2012 年 7 月，上海市专门出台了《关于贯彻落实<社区矫正实施办法>的实施细则》（以下简称"《实施细则》"），明确规定司法行政机关是社区矫正工作的具体实施机关，审判机关、检察机关、公安机关、监狱等部门配合司法行政机关的工作，并进一步明确了公检法司在社区矫正工作中各自的职责。但在司法实践中，有关社区矫正对象的社会调查程序、报到接收程序等规定还较'

　　为原则，各职能部门之间的配合衔接并不顺畅，从而容易滋生各种问题隐患。

　　一、公安机关与司法行政机关执法权问题

　　在开展社区矫正过程中，司法行政机关始终面临着执法主体的问题，执法权限也存在局限性。自社区矫正工作开展以来，无论是"两高两部"联合发布的《试点通知》还是《实施办法》，均明确了司法行政机关接替公安机关负责管制、缓刑、假释等非监禁刑的执行，成为与监狱管理机关并列的法定刑罚执行机关。但作为部门规章，其法律效力与社区矫正的刑罚执行性质不相匹配，《刑法修正案（八）》并未明确社区矫正执行主体的地位。且《实施办法》也没有明确规定对象不履行义务、不遵守纪律情况下，司法行政机关是否可以采取强制手段。《细则》第 4 条进而明确规定，公安机关对违反治安规定和涉嫌重犯的人员依法及时处置，同时协助对出现脱管等情况的矫正对象开展追查。但对于公安机关的协助职责到底该如何界定，以及如何来协助仍是一个值得商榷的问题。因此，现"大多数人主张应当由法律明确规定，将社区矫正执法权转移到司法行政机关手中".

　　实践中，基层司法所配备的人员力量与法定工作责任也不相匹配，一般来说，司法所会将社区民警纳入矫正工作小组，但通常仅在矫正宣告程序时到场，难以发挥实质作用。如遇矫正对象严重违反纪律甚至实施违法行为，司法行政机关所能采取的办法只能是批评教育，很难产生教育和管理的效果；抑或是矫正对象脱管等紧急情况，社区矫正执法人员必须寻求公安机关的协助。此外，对于收监执行的罪犯，上海市《矫正工作手册》中明确，由区县司法局派员，以及司法所工作人员协同区县公安机关将社区矫正对象送交监狱或看守所。而司法所并不具备公安的网上追逃系统以及执法器械等有效的执法手段，根本无法实现对罪犯的送监；而作为公安机关来说，也不会对非份内的工作主动提出帮助追查，因此，非常不利于社区矫正的管理。从长远角度来看，司法行政机关承担着公安机关原有的部分职责却不具有相应的执法权，工作开展起来也显得相当不顺。

　　二、监狱与司法行政机关对接问题

　　《实施细则》规定，监狱主要负责做好对假释及暂予监外执行犯的委托调查评估、法律文书和矫正人员衔接以及配合矫正机构做好监督管理等工作。随着非监禁刑罚执行工作的进一步深入，实践中存在的"责任意识、协调配合意识不强，相关制度执行不力；对矫正对象的出监教育不够重视",一定程度上容易造成社区矫正的实际困难，监狱方"在具体工作指导和矫正人员交接以及其它工作衔接上不能做到无缝对接".

　　（一） 相关操作程序不规范

　　司法实践中，监狱与司法行政机关就假释犯等纳入社区矫正对接过程中，时常会发生操作不规范的问题，一定程度上造成了工作被动。如基层司法所在尚未收到区司法行政机关转发的监狱委托调查评估函，或任何关于矫正对象入矫通知的前提下，罪犯家属已直接找到所在地居委会提前打招呼说明情况，或是直接找到所在地司法所征求是否同意入矫的意见。此类情况下，司法所通常只能告知对方，假释犯的社区矫正应由所在监狱按照正常程序报请法院裁定。

　　根据《实施细则》第 10 条规定，委托机关应当指定专人负责办理委托调查手续，不得由利害关系人转递。虽然监狱方面并未将委托调查材料交由罪犯家属，但在没有履行法定程序就提前让家属知晓并直接找到社区的做法实属不妥。此外，对于司法所出具不适宜纳入社区矫正的意见后，监狱方面往往也会将调查评估意见直接反馈给罪犯本人，示意因社区方面不同意纳入社区矫正，难免有推脱责任之嫌。笔者以为，作为社区出具的调查评估意见是不应该直接反馈给罪犯本人的，一方面有悖刑罚执行的程序性和严肃性，另一方面也容易造成罪犯本人及家属对社区的对立情绪，无论最终是否纳入社区矫正，都是非常不利于今后社区的管理工作的。

　　（二）协同解决机制较缺乏

　　监狱在决定暂予监外执行前，未能充分考虑到罪犯的具体情况，给社区矫正工作带来实际困难。从监狱方面看，某些罪犯因身体原因，如继续在监狱服刑可能出现突发状况；而在社区看来，罪犯本人既无生活来源也无基本医疗保障，同样也不适宜纳入社区矫正。通常情况下，监狱方面未能听取社区意见，仍然予以纳入社区矫正。以笔者所在街道为例，吸毒人员位居全市前列，"两劳"释放人员众多。此类罪犯多是以偷盗、贩毒等为生，根本不具备正常生活的能力，回到社区矫正后，最终只能通过所在地司法所寻求帮助。但是在现有救助和医保体系尚不健全的前提下，根据政策，非刑满释放人员无法享受最低生活保障，街道救助所只能给予临时帮困补助，同样，要求街道出钱替其治病也面临很多政策问题。类似情况很多，完全依靠政府的财力和能力无法一一解决，毕竟政府只能是救急不救贫。社区矫正的初衷是为了帮助罪犯更好地适应和回归社会，没有最起码的生存保障，重新犯罪的可能性极大，罪犯本人也宁可在监狱服刑而不愿回归社会。类似这样的情况完全不是基层司法所能力所及的事，也干扰了社区矫正的本来秩序。监狱与司法行政机关应该从源头上寻求共同解决机制，而不能仅仅依靠社区矫正来解决所有问题。

　　三、检察机关法律监督的有效性问题

　　《刑法修正案（八）》及新《刑事诉讼法》从法律层面确立了社区矫正的地位，但对社区矫正法律监督未作详尽规定，《实施办法》规定检察院对社区矫正各执法环节进行法律监督。《实施细则》第 3 条进一步细化，规定检察院对相关部门的刑罚交付执行、执行及变更执行活动的合法性进行监督。从法条上看，检察院的法律监督职能贯穿于社区矫正工作的始终，但也正是因为需监管的范围过大，而条文规定又过于宽泛，在实践操作中，监督的方式和手段、监督的周期性以及监督到何种程度都有待细化。而这些标准也只能由检察院内部作进一规定和细化，那么监督效果又如何来保障呢？因检察院的监督涉及到多部门及多方面问题，笔者仅就目前基层司法所在社区矫正中遇到的问题作一些粗浅的探讨。

　　一方面是基础保障不足。作为创新试点，目前上海市各基层检察院专门设置了社区检察室，进一步加强与社区的工作联系。以笔者所在区为例，社区矫正工作之前是由检察院监所检察科负责，但仅有 1 名工作人员负责全区所有的社区矫正监督工作，工作量之大可想而知，仅仅是参加正常的矫正宣告程序就要耗费不少的时间，而社区检察室成立之后人员也只是增至 2 名。社区矫正的法律监督工作相较于检察院其它工作而言，算不上是重点工作，人员配置的紧张必然导致执法精力的投入不足，难以深入开展好监督检查工作。

　　另一方面是法律监督多停留在表面程序上，对触及影响社区矫正实质问题的，往往欠缺有效的监督手段和方式，监督效果不佳。目前，检察院最为直接的监督手段就是定期检查和专项检查相结合的方式。定期检查以区县检察院为主，通常来说，检察院主要是参与矫正开始宣告程序，对宣告的全过程进行监督；包括不定期抽查工作台帐，通过参加矫正对象集中教育、公益劳动等活动到场进行监督等。而专题检查则主要是贯彻落实上级检察院工作要求，如上海市检察院之前组织开展的针对假释及暂予监外执行的专项检查工作。除此之外，检察院在一些具体的执法环节上缺乏主动有效的监督，通常都是等问题出现后再来"事后监督",且监督手段单一，往往是以提出《检察建议》等形式进行监督，缺乏应有的强制力。如本文中提到的，中级法院通常在未开展审前调查评估的前提下就做出适用社区矫正的判决。尽管基层司法所曾多次通过区司法局向区检察院反馈，但由于层级问题，区检察院只能以检察建议的形式向检察中院提出，再由检察中院向中级法院提出，最后通常都是不了了之，问题仍旧没有得到解决，法律监督作用未见明显成效。

　　四、审判机关与司法行政机关衔接问题

　　《实施办法》规定，对拟适用社区矫正的，相关部门可委托县级司法行政机关就其对居住社区影响开展调查评估。据统计，去年 1-7 月，笔者所在街道司法所共完成《调查评估意见书》32 份，今年 1-7 月共完成《调查评估意见书》49 份，同比增加了 53%.随着劳教制度的废除、对拟判处非监禁刑审前调查案件数量不断增加，审前调查相对于目前社区矫正机构有限的人员配置而言，其工作量是相当大的。同时，《实施办法》对委托调查评估流程未作明确规定，《实施细则》虽然在第二章中对调查评估程序作了进一步细化，但在实践操作中仍存在诸多问题。

　　（一）审前调查程序多流于形式

　　《实施办法》未对审前社会调查作强制性规定，但《实施细则》第 7 条规定，检察院可在公诉阶段，就拟判处拘役、三年以下有期徒刑，建议适用缓刑的犯罪嫌疑人，委托县级司法行政机关开展调查评估。而对检察院未委托评估的，法院认为可能适用缓刑的，应当委托开展调查评估。《实施细则》使用了"应当"二字，由此可见，对于法院适用缓刑作出了更为严苛的规定。但司法实践中，很多基层法院往往因为时间仓促未能充分考虑司法行政机关出具的审前社会调查意见，有时甚至在没有开展审前调查的情况下就直接作出判决，这一情况在中级人民法院判处的案件中较为普遍，导致判决并未参考调查意见，审前调查制度多流于形式，也使司法行政机关在社区矫正执行过程中面临被动。以笔者所在区为例，检察院或法院认为犯罪嫌疑人所犯罪行较轻，可以适用社区矫正的，向所在区司法局发出《委托调查评估函》，司法所接上级通知后，由矫正专职干部会同嫌疑人居住地或户籍地居委干部上门调查，并根据谈话情况会同司法所所长、矫正社工、居委干部等相关人员对嫌疑人能否纳入社区矫正作出评估。无论是否同意接收，司法所都要根据评估结果出具报告，这样一来往往耗费时间较长。在过去的矫正工作中，常常遇到审判前一天或者当天才收到审前调查通知，很多情况下，法院等不及司法所的反馈意见已经对被告人作出判决。如笔者所在街道司法所曾先后两次在没有审前调查的前提下接到已生效的刑事判决书。其中一中院一起多家企业单位共同走私案件，经过法院审理，对于罪行较轻的犯罪嫌疑人处以缓刑，判决生效后以后，通知当事人持判决书直接到所在地司法所报到并接受社区矫正，在此之前司法所没有收到任何《委托调查评估函》或电话通知，给基层司法所的工作造成了极大的被动。
　　
　　（二）审前调查结果采信率不高。

　　法院对委托司法行政机关调查评估的案件，主观上已初步判定缓刑并纳入社区矫正，因此对司法所反馈结果并非完全采信，对于部分确不适宜社区矫正的对象，一定程度上造成了社区矫正重犯率的提高。根据《实施办法》的规定，管制、缓刑、假释和暂予监外执行可以适用社区矫正，其中以缓刑、假释居多。但《刑法》第 74 条同时规定，累犯等不适用缓刑。主要是考虑到累犯主观恶性大，放在社会上服刑会有再危害社会的可能性。但是近年来，笔者所在街道司法所收到的《委托调查评估函》中，有相当一部分罪犯，他们虽然普遍罪行较轻但犯罪前科较多，司法所遂根据本人社区表现和以往的犯罪情况，作出了不宜纳入社区矫正的建议，但最终还是以监外执行方式仍然纳入社区矫正，违背了社区矫正的初衷。如闻某 60 岁，自 20 多岁起开始行窃，期间先后多次被法院、公安判刑或劳教，刑期短则 2 年长则 5 年。2013 年底，闻某在公交车上行窃时被当场抓获，司法所根据闻某所犯罪行和历史记录，作出了累犯不能纳入社区矫正的意见。但法院考虑到其年纪较大，并患有高血压、糖尿病，最终对闻某判处一年有期徒刑，并作出了暂予监外执行的决定。司法所将其纳入社区矫正，并列为一级管理对象。期间，尽管矫正社工会同社区居委为闻某申请了生活补助，并为其办理了社会退休以解决后顾之忧，但半年之内，闻某再次因公交车上行窃被当场抓获，最终被执行收监。另案中的汪某则是因父母离异，常年随年迈的外公、外婆生活，初中毕业后赋闲在家，曾因偷窃被处理过。后痴迷于电脑并因网上赌博被公安抓获。司法所认为，汪某曾因偷窃被处理过，虽然当时不是判刑，但根据其本人及家庭情况作出不能接收社区矫正的意见。而法院最终判处拘役并缓刑，汪某在纳入社区矫正两个月后，再次因网上赌博被抓获归案。

　　笔者以为，审前调查作为判断是否纳入社区矫正的第一道关口，是能够让审判机构从中得以借鉴的。因为法院未能充分听取调查评估意见，导致了社区矫正资源的极大浪费，也在一定程度上造成了重犯率的提高，给社会带来潜在的危害。

　　五、司法行政机关之间管辖权异议问题

　　根据《实施办法》规定，对矫正人员的接纳，以实际居住地为主，居住地不确定的以户籍地为主。以居住地管理为主的原则方便了社区矫正对象就近接受矫正，较好地体现了社会化、人性化矫正的司法理念。但在社区矫正实践中，"空挂户口"、"人户分离"等户籍地与居住地不一致现象较为普遍，居住地的核实难度较大。虽然《实施办法》规定，法院等机构对拟适用社区矫正的罪犯，应当核实其居住地。但在实践中，上述机构往往为了工作便利，通常只是核实罪犯的户籍地而非实际居住地。由于户籍地和居住地基层司法行政机关衔接管理不畅，一定程度上存在工作推诿和脱漏管现象。

　　（一）人户分离现象加重户籍地司法行政机关管理难度

　　居住地一般是指社区矫正人员能够连续居住半年以上的居所，在实践中，居住地的确定存在一定困难，一般需要提供房产证、户口簿或者其本人签订的半年以上的租赁合同。在审前调查核实居住地的过程中，部分矫正对象碍于情面不愿意到居住地参加社区矫正，以故意不告知实际居住地等方式逃避居住地司法所监管。如因病被裁定暂予监外执行的倪某，其户口空挂在我街道，本人与朋友租借在外区县，租赁合同上签署的是其朋友名字，导致其居住地无法确定，只能由户籍地司法所监管。由于其身体原因加之路途遥远，无法实现周报到，导致只能每次由司法所专职干部、矫正社工等定期主动上门。又如某企业法人董某，2013 年因虚开增值税发票被判处缓刑，户籍地房屋已出租给他人使用，法院判决后本人持判决书坚决要求到户籍地司法所要求社区矫正。实践中类似的案例很多，一部分矫正对象因个人隐私问题，不愿意让居住地了解到自己犯罪的事实。很多时候因对实际居住地核实不清，导致法院判决后，户籍地司法行政机关或居住地司法行政机关都以不在本地区居住将材料退回法院，无奈之下最后只能由户籍地纳管，对于判处短刑期矫正对象，经过这一流程基本上矫正期已近结束。据统计，截止 2014 年 8 月底，我街道司法所共有 58 名社区矫正对象，"人户分离"的共有 32 名，其中"户在人不在"的共有 13 名。

　　《实施细则》规定，有多处住所的，相关机构应责令当事人选定一处，居住地难以确定的，由户籍地管理。但实际的情况大多是，法院等对居住地核实不清，遂向居住地和户籍地都发送委托评估调查函，造成后面的推诿扯皮。随着此类现象越来越多，户籍地司法所如果拒绝矫正对象要求就会使该人员处于脱管状态，同时，亦无权跨街道甚至跨区要求居住地司法所对罪犯进行矫正，这无疑加大了户籍地司法所监管的负担，也大大降低了监管的有效性。

　　（二）动拆迁问题容易造成"三不管"现象

　　对于已动迁但处于过渡安置的矫正对象，新住所尚未落实，而原居住地已经拆迁，户口又尚未迁出，实际居住地又在他处的，容易形成了"三不管"现象，造成脱、漏管。近年来，随着旧区改造的深入推进，各地都面临着大量的拆迁迁移。以笔者所在街道来看，地处虹镇老街，是上海市二级以下旧里集中区域，也是市政动迁的重点。由于近年来上海市动迁量大，加之作为市政建设的动迁房又来不及建造，这就要求大部分动迁户要自行过渡一段时间，少则一两年，或许更长时间，这就给社区的矫正工作带来了非常大的难度。对于矫正对象而言，原居住地已拆迁，新居住地尚未落实，两地都无法列入社区矫正，而临时过渡地过渡时间不确定，给社区矫正管理带来困难。如张某，2010 年下半年因盗窃罪判刑一年，缓刑一年，在确定纳入何地矫正时产生分歧。户籍地司法所认为张某已经动迁，应到居住地司法所纳入矫正，但居住地司法所则认为动迁房尚未建好且没有实际居住，应到过渡地司法所列管；而其过渡地司法所则认为，张某居住在此仅有 3 个月，且流动性较强，不宜纳入当地列管。三方各执一词，且都有正当理由，就在确定列入何地社区矫正的过程中，无形中张某已经脱管数月。按照实际居住地管辖原则，过渡地能不能成为社区服刑人员的管辖地，《实施办法》中并没有作明确规定，这也体现了矫正立法的滞后性，有待在实践中不断加以完善。