我国社区矫正的现状分析

　　第 2 章 我国社区矫正的现状分析。

　　2.1 我国社区矫正历史沿革。

　　2000年9月，上海市首先对社区矫正工作做了最初的尝试。由上海女子监狱对符合条件的罪犯实行“周未监禁”制度，取得了良好的效果。随后，北京、上海均在部分街道展开了社区矫正试点工作。逐渐形成了“北京模式”和“上海模式”,基本代表了社区矫正试点启动以来的两种典型，也成为了其他地市效仿学习的榜样。①随着各地区试点工作的不断展开，2003年两院、两部联合下发了《关于开展社区矫正试点工作的通知》，这是我国社区矫正发展史上具有里程碑意义的事件，确定北京、天津、上海、山东、浙江、江苏等6个省市为首批社区矫正工作的试点，这标志着我国社区矫正实践探索正式启动。

　　2005年，“两高两部”将社区矫正试点的范围进一步扩大。2009年，两院、两部又联合下发了《关于在全国试行社区矫正工作的意见》将社区矫正试点工作推广到全国范围。并且在此《意见》中专节强调切实加强社区矫正的工作机构：“在各级司法行政机关建立专门的社区矫正工作机构，加强社区矫正工作的指导管理”.②这里要求在司法行政部门内建立矫正机构，为社区矫正的执行机关具定了方向，并为试点工作中遇到的重大问题提供了机制和制度保障。

　　2011年，我国《刑法》修正案（八），明确提出要“依法实行社区矫正”.2012年新《刑事诉讼法》第二百五十八条规定：“对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行”.这标志着社区矫正法律制度的确立，这对于社区矫正制度在我国的发展具有决定性的意义，但同时也对司法提出了更加严格的要求。在这样的背景下，2012年1月2012年1月，两院两部制定出台了《社区矫正实施办法》，解决了社区矫正工作中存在的一些问题，为社区矫正工作的规范化、制度化提供了法律依据。

　　2.2 我国社区矫正的运作模式。

　　我国自 2003 年开展社区矫正正试点工作以来，各地区各试点在组织结构和工作方法上进行了许多有益的探索，其中最具代表性的为“北京模式”和“上海模式”.

　　“北京模式”即在现行法律框架下，由国家机关执行社区矫正的活动。具体以司法所来承担社区矫正工作，并通过抽调监狱和劳教警察的加量参与到到司法所的工作当中去。并在每个区建立社区矫正服务中心，由专业人员负责教育、帮扶等工作，司法所仍负责监督管理工作。

　　“上海模式”采用的是政府花钱买服务，在市一级设立社区矫正办公室，由矫正办公室与社会团体签订合同。矫正办公室负责指导、考评，社会团体负责对矫正人员日常管理、教育、帮扶。

　　可以说，我国现在的管理模式是在充分吸取这两种模式的优越性和合理性的基础上确立起来的。两高、两部颂布的《社区矫正实施办法》中规定，司法行政机关为明确的执行机关，体现了国家对于刑罚的监管力和意志力。在最高一级上，由司法部指导管理全国的社区矫正工作，相应的，各省、市、县级司法行政机关指导管理本行政区内的管理工作。截至 2011 年 12 月底，全国有 27 个省（区、市）司法厅（局）经编制部门批准设立了社区矫正处，75%的地市司法局、67%的县（市、区）司法局单独设立了社区矫正处（科），依法履行指导管理社区矫正工作的职责。①在实际操作上，由县级司法行政机关负责本区域内的社区矫正执行工作，司法所做好日常工作，社会工作者和志愿者在矫正机构指导下参与工作。在此种模式下，即能充分的发挥公、检、法、司等国家机关的职能作用，又能调动社会人员、志愿者、家庭成员等社会力量积极参与，发挥社区矫正的监督管理、教育矫正、帮困扶助三大任务原则，实现刑罚执行与特殊人群管理的有机结合。

　　2.3 我国社区矫正存在的问题。

　　美国学者曾指出，组织结构松散是目前世界范围内矫正制度的通病。“今天的矫正制度是一个错综复杂、效率低下、多重管理的迷宫，其工作人员之间的矛盾、机构之间的相互猜忌以及徒劳无益的重复活动等弊病侵蚀着它的肌体。事实上，矫正制度是一个如此松散的联合体，以至于不可能找出任何人或任何机构对它过去的失败或未来的计划和发展负责”.“其结果便造成了一个毫无希一望、松松垮垮的矫正制度及其在标准、目的和业务上对十自身灾难性的背离。这便是矫正制度之所以失败和无计划地滥用其有限资源的原因所在”①。尽管该观点过于悲观，但在我国现在的政治体制、经济体制和司法体制的模式下，社区矫正制度的运行却处处印证着此观点。

　　2.3.1 立法规定依旧有空白，不够全面。

　　2012 年初，两高、两部联合出台的《社区矫正实施办法》中只对社区矫正机关具体执行办法进行了详细的规定，但经过实践，发现许多现实问题仍属法律空白。

　　2.3.1.1 社区矫正机关同审判机关衔接问题不明确。

　　在实践中，出现问题较多的部分即对于社区矫正机关如何同审判机关的衔接等问题未做具体规定，而这些也正是在试点地区试行时产生问题较多的地方。

　　第四条规定：对需要调查其对所居住社区影响的，可以委托县级司法行政机关进行调查评估。但未限制调查评估时间，造成法院被动等待调查结果，审限被迫无限延长；第六条第二款规定：人民法院决定暂予监外执行的，应当通知居住地县级司法行政机关派员到庭办理交接手续。在实际中，司法行政机关常以未办理审前社会调查评估拒绝接收；或虽办理审前社会调评估，但不同意接收为由拒绝办理交接手续。造成矫正人员无法被及时接收。而此时，如何处理未做具体规定。

　　2.3.1.2 部分规定过于笼统。

　　在《社区矫正实施办法》中，由于一些规定原则性太强，导致可操作性差。比如，在对社区矫正人员的日常监督管理方面，只是规定：司法所应当及时记录社区矫正人员接受监督管理、参加教育学习和社区服务等情况，定期对其接受矫正的表现进行考核，并根据考核结果，对社区矫正人员实施分类管理；发现社区矫正人员有违反监督管理规定或者人民法院禁止令情形的，司法行政机关应当及时派员调查核实情况，收集有关证明材料，提出处理意见.②而对于如何记录，如何使矫正正人员接受监督，如何进行考核。如出现违反管理规定的人员，如何进行调查核实等具体性问题没有明确。而且，对于剥夺政治权利、管制等社区服刑人员的奖惩方面，规定的太笼统，这样增大了工作难度。同时由于没有统一的标准，容易造成各行其是的现象，不利于树立司法机关在社区矫正工作中的权威。

　　2.3.1.3 细节规定不完善。

　　现行的法律只是将社区矫正规定了大的方向和规则，尽管已经尽可能的宣判，较之以前已能经进步了很大，但毕竟同其它规章制度相比，其依旧是新生世物，许多细节方面规定还不够充分，还需要通过实践逐步完善。如社区矫正工作人员是否需要执业资格，如何取得资格；如何对矫正人员和工作人员进行人身保护；社区矫正工作人员的法律责任问题等等。这些都没有专门的规定，这样即不利于工作的开展，也不利于对矫正工作者进行约束和管理，还需要在具体工作中进一步摸索。

　　因此，实施办法中对几个关键问题的回避，不但未对试行阶段产生的问题加以解决，反而会进一步加剧相关部门、机关之间矛盾升级，从长远看，是不利于司法体制改革的整体推进的。

　　2.3.2 社区矫正具体执行问题分析。

　　2.3.2.1 执行主体的问题。

　　最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合制定的《社区矫正实施办法》

　　第二条第一款、第四款规定：司法行政机关负责指导管理、组织实施社区矫正工作；公安机关对违反治安管理规定和重新犯罪的社区矫正人员及时依法处理。第二十条规定：

　　社区矫正人员违反监督管理规定或者人民法院禁止令，依法予以治安管理处罚的，县级司法行政机关应当及时提请同级公安机关依法予以处罚。公安机关应当将处理结果通知县级司法机关①。

　　从上述规定中可以看出，社区矫正的主体有两个，一个是司法机关，负责具体管理工作；一个是公安机关，负责对违反规定的社区矫正人员执行处罚。这两个并存的社区矫正执行主体是我国社区矫正制度在设计之初就存在缺陷，在实际工作中极易产生执法与执行相分离，责任和权利相脱节的问题。公安机关不再对采取非监禁刑的服刑人员进行监督管理，但在实际的工作考核中又有对该项工作的考核；司法机关具体负责非监禁刑人员的管理、监督矫正工作，但又没有法律上的执行权。

　　社区矫正的完成是需要多个部门共同配合完成，其中包括执行主体司法行政机关，处罚机关公安机关，裁决机关人民法院，监督机关检察院，还有民政部门、劳动和社会保障部门。需要各个部门互相配合，有效衔接才能流畅高效地动运转起来。但是在实际工作中，往往出现各部门各自为政，难以发挥相应的职能作用。

　　例如，公安机关、司法行政机关在接收矫正人员后，由于沟通不及时，有时会出现公安机关只登记不参与矫正，而司法机关矫正后没有通知公安机关的现象，极容易造成工作不到位的情况。

　　而对于具体实施矫正工作的基层工作机构和工作人员来说，其本职工作只是对矫正人员的矫治帮扶，由于这种双方管理并存的现象，往往会造成工作重心的偏离和工作量的增加。这样即不利于工作量的开展，也不利于工作人员的积极性。甚而，在有的地方还造成了“综合管理，谁也不理”、配合大于摩擦的现象。

　　这些问题，在进行试点试行阶段就曾经被反复提及，不论是进行试点工作的具体单位，还是专家学者都对该种制度设计加以诟病，但在两高、两部联合制定的《社区矫正实施办法》中再次加以了规定，而且是正式实施，这也印证了前文所述，在立法时未充分考虑实际工作情况，失之偏颇。