官员财产公示制度的一般叙述

　　引 言。

　　世界许多国家的实践已经证明，公务人员财产申报公示制对于预防和遏制腐败具有显着的效果，被称为反腐利器。1776 年，瑞典公布了有史以来第一份财产公示，使人们有权查看首相的纳税清单；1883 年英国产生了世界上第一部财产申报法律：《净化选举、防止腐败法》；1978 年美国通过了《政府行为道德法》，成为当前最为完备的财产申报法。据统计，目前，全世界共有超过 140 个国家和地区建立了财产申报的相关制度。然而，与此相对的是，作为一项重要的监督机制和反腐制度，我国的官员财产申报公示制度，无论是立法进程、地方实践和理论研究方面，都严重滞后。

　　从立法进程来看，相对滞后。在 1988 年国务院监察部会同法制局起草了《国家行政工作人员报告财产和收入的规定草案》，这是我国第一部关于财产申报制度的草案，标志着我国财产申报制度的萌芽。1994 年《财产申报法》正式列入第八届全国人大常委会的立法规划，但却由于技术手段等原因未能进入立法程序。目前，我国执行的是 2010 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于领导干部报告个人有关事项的规定》的通知，但是这个规定里面并没有进行公示的要求。

　　2013 年 11 月 5 日，十八届三中全会《决定》提出，健全反腐倡廉法规制度体系，完善惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突、领导干部报告个人有关事项、任职回避等方面法律法规，推行新提任领导干部有关事项公开制度试点，为打破官员财产公示“坚冰”提供了依据，指明了方向，但依然停留在政策性红头文件阶段，并没有进入到真正意义上的立法阶段。地方实践的道路也颇为曲折。

　　近年来，一些地方相继进行了一系列试点和实践，积累了大量有益经验，形成了“阿勒泰模式”、“慈溪模式”、“浏阳模式”等多种样板，但由于理论学术界未对各类模式进行过深度的比较和总结，加之立法滞后，一直处于开始轰轰烈烈，最终偃旗歇鼓的状态。2012 年 10 月，笔者所在的淮安市纪委会同组织部门在广泛调研的基础上，颁布了《关于同步公示拟提拔干部财产的暂行办法》，并于当年 8月 1 日起正式实施，对淮安市、县两级拟提拔乡（科） 级以上干部全部实行财产申报公示。实施两年来，进展较为顺利，取得一定的成效，得到了中央纪委和中组部的高度肯定。

　　从理论研究来看，缺乏深度。从理论层面看，我国关于官员财产公示的研究，兴起于 20 世纪 80 年代，主要是介绍国外的相关经验做法。其中，现任中纪委副秘书长、办公室主任刘明波所着《中外财产申报制度述要》，对于财产申报制度的基本内容、特征、属性、作用等问题（也可以说是一些原理性的问题），对于我国财产申报制度的发展历程和现状认识的问题，对于国外特别是美国等财产申报制度的基本内容等问题，都有所阐述，并着重提出了我国在财产申报公示方面的探索和应当解决的若干问题。

　　2001 年以后，由湖南省委组织部王明高主持，湖南大学教授彭建刚、乔海曙等参与的国家社科基金项目“公职人员财产申报法律制度的比较研究”启动，在相关研究中提出了若干建议和对策。②浙江理工大学邢益精博士主持的省社科联课题“公职人员财产申报法律制度的比较研究”,侧重于比较有关地域财产申报公示相关法律，提出了我国建立并完善财产申报制度的立法建议。

　　近两、三年来，要求干部财产公示的观点持续升温，成为舆论热点，2013年中国社会科学院“政治发展比较研究”课题组出版了《国外公职人员财产申报与公示制度》，分析了国外公职人员财产申报与公示的做法和差异，对我国的财产申报公示制度提出了提议。

　　但是总体来看，关于我国官员财产公示的研究多是集中于一些呼吁和介绍，缺少可行性的方案，侧重于必要性、重要性、紧迫性等方面，而对于具体的可行性、方法论和路径选择等方面研究的成果较少，存在明显的不足：例如，参考资料来源上存在局限，大多是泛泛而谈，对相关国外文献的来龙去脉，探索和深加工不足；还有提出的有关意见和建议，大多体现了一步到位的想法和目的，欠缺在全国范围内实际操作上存在困难的考虑和具体可操作性的探索，特别是针对试点地区的实践，进行系统研究分析较少，研究的针对性和指导性不足，以上提出的不足也正是对官员财产申报公示制度有待深入研究的重点所在。

　　虽然目前国内有些地方正进行官员财产公示的试点，但毕竟是试点，在实践中还存在很多不足，需要学术界对此展开充分研究。鉴于目前学术界在此方面的薄弱，本文在系统阐述官员财产公示的一般叙述、理论依据和国外做法的基础上，侧重于实践层面，特别是利用笔者亲自参与淮安拟提拔干部财产公示工作的有利条件，对我国的官员财产公示制度及其路径选择作一力所能及的探讨，通过有的放矢系统分析我国现有探索的成败得失，把官员财产公示在我国实际进程中的可行性作为最终目标，分析研究我国推行官员财产公示制度的动力和困境，分析新老划断、由内而外、以增量带存量等方式，力争在财产公示的范围、人员、内容、载体等方面，探索出一条符合我国现阶段国情的现实路径，实现源头治腐的目标。

　　一、官员财产公示制度的一般叙述。

　　（一）官员财产公示制度的基本内涵。

　　1、官员财产公示制度的概念解析。

　　财产公示制度，一般称为国家公务员财产申报制度（Property DeclarationSystem），是世界公认的从源头上治理腐败的“阳光法案”,也是法治国家普遍实行一种极具约束力的防腐措施，被称为“终极反腐制度”.财产申报公示制度的产生和发展经历了一个漫长而又曲折的过程，它在不同国家，由于国情和历史条件的不同，关于制度的表述各不相同，有的直接叫做“财产申报制度”,比较典型的有“利益申报制度”、“财产登记或利益登记制度”,还有的称为“没收非法利益条例”或者“中央文官行为准则”等等，虽然名称各异，但本质类似。

　　在我国，对于官员财产申报制度的涵义，由于迄今为止，缺乏立法上的统一明确的概念规定，导致在法学、行政管理等相关领域内出现了对其界定不完全一致的表述。很多学者出于认识理解和研究角度的不同，对财产申报制度做出了不同的表述。例如，有的学者认为，财产申报是指国家机关担任一定职务的公职人员义务地、定期地将私有固定资产、收人来源向专门监督机关进行申报登记；①有的学者认为，财产申报公示制度，就是规定某些公职人员在法定时间内，对个人拥有的财产数量、来源、支配情况向上级组织或者特定的监督机关提出报告，以证明自己担任公职期间所有经济收入合法的一种人事监察制度；还有的学者认为，财产申报公示制度，通常要求一定职位的领导干部在任职之初、任职期间的某些固定时期，以及离职以后的一定时期内，申报属于自己以及与其共同生活之亲属的财产，②等等。对此，我们认为，财产申报公示的实质内容，就是要求特定主体就其特定财产按照法定时间和程序向特定的受理机关如实按期申报，并接受审查和监督。

　　2、官员财产公示制度的基本内容。

　　从上述学者对该制度的概念分析上可以看出，尽管对制度表述的侧重点各不相同，但是主要包括了申报主体、申报客体、申报种类、受理机关及申报监督等5构成要素。

　　申报主体。也称为申报义务人，即申报人的范围，以一种强制的手段明确规定什么范围内的公务人员需要申报公示财产。结合实际、科学合理地确定申报主体范围，是财产申报制度行之有效的首要环节，如果主体范围太狭窄，则制度不能发挥监督作用；反之，如果主体太宽泛，又会分散精力，浪费国家财政资源。

　　申报客体。也称为申报范围，是指申报主体需要申报哪些财产，包括申报主体及与之相关的人员的财产状况，包括财产的项目和内容。申报范围的确定直接影响着申报公示制度的效果。我国现行的领导干部报告个人有关事项制度，就是因为申报内容不全面导致报告流于形式。从各国的实践来看，申报范围大都比较广泛。