农村土地承包经营权纠纷诉讼主体

　　第 2 章 农村土地承包经营权纠纷诉讼主体

　　"不告不理"是民事和行政诉讼的一项原则。其含义就是只有当事人提起诉讼才能启动诉讼程序。当事人能否作为原告提起诉讼的前提是其拥有请求权。请求权基础的首要问题是，原告必须是适格的诉讼主体。关于家庭承包经营权的权利主体究竟是农民个人还是"农户",现行的法律体系之间存在着诸多不协调之处，在学术界和实践中也产生了很多争议。对作为农村土地承包经营权来源基础的"农村集体经济组织成员权"法律也没有明确规定。因此，笔者认为应明确农村土地承包经营权权利主体的概念，对"农村集体经济组织成员"作出准确界定，这样才能更好认定农村土地承包经营权纠纷的诉讼主体问题。

　　2.1 农村土地承包经营权权利主体

　　土地承包经营权的概念，在土地的逐步家庭联产承包过程中产生，后经国家立法认可，成为通用的"法律术语名称".① 关于家庭土地承包经营权权利主体的"称谓",法律规范也不尽相同。在《民法通则》、《土地管理法》中，家庭土地承包经营权权利主体被称作"农村集体经济组织成员",而《农村土地承包法》则称为本集体经济组织的"农户",更明确规定了土地承包经营权自承包合同生效时取得。

　　关于家庭承包经营权的权利主体究竟是农民个人还是农户，现行的法律体系之间存在着诸多不协调之处，在学术界和司法实务中也产生了很多争议。而只有明确了家庭承包经营权的主体，才能明确因土地承包经营权所产生的利益归属，才能确定法律保护的对象，才能明确权利的取得依据，才能明确存续过程中因主体变化所发生的权利变化以及权利流转过程中的程序要求和利益分配机制等一系列和主体有密切关系的问题，才能针对真正的权利主体设计出合理完善的保护方法。

　　《农村土地承包法》是比较全面、系统规范土地承包经营的法律，在土地承包经营权权利主体的规定上，却存在着如下问题：

　　1.以集体经济组织内的"农户"作为土地承包经营权主体引发的法律规范之间的冲突。土地承包法第 15 条作出这样的规定，而这一规定与该法第 5 条第一款的规定的"农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。"相冲突，前者是以"户"为单位而后者则是以"个人"为单位。

　　2.以集体经济组织内的"农户"作为土地承包经营权主体在司法实践中引发了许多问题。首先，"农户"的范围难以界定。在我们的现实生活中，"户"不是一个确定的概念，人员之间的变化、家庭内部分立、婚姻关系状况的改变等情况的出现，都可以使得"农户"处于不断的变化之中，这使得土地承包经营法上的"农户"无法确定。再者农户人数具有不确定性，农户成员之间是否必须以血缘关系作为纽带等具有不确定性。

　　正因为"农户"主体具有如此的不确定性，使得土地承包经营权关系难以保持长期稳定。

　　也正因为把"农户"作为土地承包经营权的主体，而轻视"农户"的成员作为集体经济组织的成员而应具有的权利，而使得妇女的土地承包经营权难以得到保障，家庭成员认为自己的权益受到侵害时，救济无门。

　　3.以集体经济组织内的"农户"作为土地承包经营权主体引发了理论上的难题。如果以"农户"作为承包经营权的主体，在理论上无法解释为什么同样是作为承包经营权的主体，但不同农户承包的土地面积不同。

　　4. 以集体经济组织内的"农户"作为土地承包经营权主体与生产的现代化、规模化不相适应。我国的国情是人口多，可利用地少。把集体所有的有限的土地又划分给若干个家庭，每户拥有的土地面积更少。而现代化农业生产的一个明显标志就是大机器耕作，面对一小块一小块的土地，机器无用武之地-一不小心就开到别家田地引起了不必要的纠纷。这种过分分割土地的承包方式根本不利于农业现代技术的应用，对农业生产力的发展也是一个极大的障碍。

　　5.集体经济组织以外的单位或者个人只能承包"四荒"土地不利于外部资金流向自身缺乏必要的资金的农村，结果导致农村土地资源不能实现效益最大化。

　　本文认为，真正的土地承包经营权主体，应该是集体经济组织中的每个成员"个人",而不是"农户".理由如下：

　　第一，应当明确集体经济组织的成员究竟是指其范围内的"家庭"还是"个人".

　　1951 年下半年，国家开始在农村推行农民互助合作运动，产生了互助组；1953 年春，开始出现农民在保留少量"自留地"的基础上，将自己的大部分土地作股入社，土地由合作社统一经营，农民的土地所有权与经营权初步分离开了；到 1958 年，农民私有的土地彻底地被改变为合作社集体所有；到 1959 年开始在农村"生产队"作为一级集体组织占有集体的土地。从集体经济组织的形成的历史进程可以看出，集体经济组织是在农村土地由农民个人私有，农民又拿自己个人的土地入股入社，进而为"生产队"代表集体公用而逐步形成。1978 年以来，农村土地集体公有公营逐步由自发的"包产到户",进而被中央政策和法律明确确定为家庭联产承包责任制。在当时条件下，"家庭"作为生产和生活的基本单位，能适应当时的国情，促进了生产力的发展。所以，"家庭"作为土地分配的主体，作为一种基本生产经营单位，取代了生产队集体经营，并为国家政策和法律认可。学者们研究后得出"家庭"是集体的成员的理论论断，并为立法所吸纳。

　　土地按"家庭"分配淡化了农民"个人"的地位，这显然不符合土地集体所有权的形成历史。

　　第二，司法实务中，也是把 "个人"作为土地承包经营权的主体的。在《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》这个司法解释中，最高人民法院特别提到夫妻双方都有土地承包经营的主体资格，而没有说是"农户".这里的"夫妻双方"显然是指"个人".因此，土地承包经营权的主体是"个人"而不是整个家庭。

　　实际生活中存在这样的情况，有的家庭收养孩子或者赡养老人，而这些孩子和老人并非本集体经济组织的成员，但是他们已经和原有家庭在事实上形成共同生活，"名义上"已经成为了该家庭的成员。但是，在签订土地承包合同时，这类人一般都被除在本集体之外，不能取得享有土地承包权的资格。实践中，也是以是否本集体经济组织的正式人口为标准来确定其所在"家庭"的土地承包的土地的面积大小的，即使他实际上属于某个家庭的成员，也不能分得土地。

　　以个人作为土地承包权的主体，也与集体土地承包经营权的本质是相一致的。我国目前还没有形成完善的农村社会保障体系，在农民的社会保障很不完善的情况下，土地被当做农民的"生命线",是其生存的最为可靠的保障。维护每个农民的利益的有效方法，就是保障其都有权利获得一份土地承包经营权。尤其要保障诸如孤儿、离异妇女、年老体弱的没有或缺乏生活保障的社会的弱势群体享有土地承包经营权。

　　虽然土地承包经营权是以家庭为单位与集体组织签订承包合同而成立的，但是我们应清楚，土地承包经营权本质上是一种物权，同时又具有集体组织成员权性质，该权利被赋予的是个人而不是家庭。现实生活中，家庭成员之间的利益一般是一致的，所以，一般都是以家庭作为意思表示和经营决策的单位。在法律意义上，家庭成员之间是家事表见代理,家庭成员中成年人之间的土地承包权一般可以相互代理行使。无行为能力、限制行为能力人的土地承包权，一般由其法定代理人依法享有代理其行使的权利。

　　综上所述，土地承包经营权按"户"为单位承包，户主作为承包方代表人，其家庭成员均为承包经营权人。

　　2.2 农村集体经济组织成员资格认定问题

　　我国法律对"农村集体经济组织成员"的认定标准没有作出明确规定。因而产生了利益分配的冲突，尤其在农村土地征收补偿费分配纠纷中集中剧烈爆发。

　　农村集体经济组织成员资格的界定实质是对农民能否享有集体利益的界定，对农村集体经济组织成员资格作出准确的认定成为审理该类案件的关键。农村集体经济组织内部的成员都可以以户为单位承包集体的土地，这是一种根据成员权所应当享有的不得被任何人剥夺的权利。

　　成员权理论认为，农民基于其属于某农村集体经济组织成员的身份，而自然地享有该集体经济组织的土地承包权，并且不存在差别，人人平等。

　　实践中，存在三种做法：户籍标准、居住标准、户籍兼居住标准。户籍标准就是以户籍是否在该村或组，作为确定该人是否属于本集体组织成员资格的标准。居住标准，就是以该人是否实际长期生活在该村或组作为标准来确定其成员资格。户籍、居住复合标准，就是以该人的户籍为原则，以实际长期生活居住的事实状态为例外来确定集体组织成员资格。由于户籍管理混乱，存在大量的假户口、空户口、双户口等不合理现象，采取户籍标准有失公允；由于历史原因采取居住标准难以取得社会认同；户籍、居住复合标准也有失偏颇。上述三种做法均采取形式主义，没有从实质上界定村民待遇资格的内涵。笔者认为，对农村集体经济组织成员的资格界定问题不能简单机械的将"成员"的户籍所在地作为判断的唯一标准。

　　应结合如下因素来综合界定：

　　1、必须具有该农村集体组织所在地户籍。户口不仅是身份的判定依据，而且是一种资源或收益享有的确认。

　　它将农民与农村集体组织以法律形式联系在一起，使双方的权利义务关系得以确立和发展。因此，户籍是确认村民资格的基本依据。

　　2、户籍的取得必须合法，不违背户籍管理等相关法律、法规规定的条件及程序。

　　3、与该农村集体组织形成稳定的权利义务关系。村民在享有土地承包权、收益分配权的同时，应当履行并参加农村集体组织公益事业等义务。村民不是因自身原因不承担相应义务的，不得以此而否定其村民资格，不得以此作为剥夺、限制权利的原因。

　　4、对特殊人群作出特殊保护。对于大中专学生因升学，义务兵因服役，刑满释放人员因服刑，妇女因出嫁等特殊人群因正当原因，暂时迁移其户籍或者在集体组织之外生活，其村民待遇资格，在其无稳定而可靠的经济来源而进行特保护，予以保留。

　　2.3 村民小组（生产队）能否成为诉讼主体问题

　　由于发包主体规定的不统一，引发了实践中诉讼主体的不一致。笔者在审理案件中，发现承包合同的发包方不一，有的为村委会，有的为生产队，不一而足。对于发包方为生产队（村民小组）的，被侵权方应以谁为被告，实践中做法不一。有的直接以该村村委会为被告；有的以所在生产队和村委会作为共同被告；有的仅以所在的生产队为被告。

　　笔者倾向于以土地承包方所在的生产队作为被告。理由如下：

　　第一，有明确法律依据。《最高人民法院对河北省高级人民法院<关于村民小组诉讼权利如何行使的几个问题的请示报告>的答复》明确指出村民小组可以作为民事诉讼当事人。

　　第二，从实践上而言，《村民委员会组织法》第 15 条规定，村民委员会可以设立若干村民小组，村民小组会议推选产生小组长。该法已对村民小组的设立主体、地位及其负责人员的产生等问题作了明确规定。《农村人民公社工作条例修正草案》第 20 条、21 条明确了生产队为人民公社的基本核算单位，拥有土地和财产，直接组织生产和收益的分配，独立核算，自负盈亏。村民小组因拥有自己的财产（土地等），经济上实行独立核算，根据权利义务相一致原则，自然应当自行承受其义务。因此，村民小组有能力且有资格成为民事诉讼中适格的主体。

　　2.4 家庭内部成员间是否存在侵权，能否成为诉讼主体问题

　　《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》（以下简称为《规定》），《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，这两个司法解释对农村土地承包纠纷作为民事诉讼的范围，以及法院处理相关具体争议的处理规则均作出明确规定。对家庭分户，家庭内部成员要求分割承包经营权产生的纠纷，是否属于法院受理民事诉讼的受案范围，这两个司法解释却未作出明文规定。司法实践中存在的家庭成员、在娘家分得承包地的"出嫁女"（入赘男）等认为自己的土地承包经营权受到侵害时，应如何维权，实践中存在两种观点。一种观点认为，家庭内部成员之间不存在侵权问题，不能成为土地承包经营权纠纷案件的当事人。其理由是，侵权损害民事责任承担必须具备的要件为：损害事实的存在、侵权行为与损害事实之间存在因果关系、行为人有过错、侵权行为具有违法性。当事人提起土地承包经营权纠纷的前提是要有合法的、有效的、充分的证据证明自己的承包土地被侵权的事实存在。就是举证证明坐落于某位置的某块承包地、面积是多少的承包地块被哪一个人侵权。农村土地承包经营权的主体是承包经营户，而非家庭成员个人，也就是家庭成员个人并没有承包经营权；农村承包户内成员要求分户，是自由处分其权利，并不存在对方侵权的事实。除了原所在户与发包方签订的承包合同，政府颁发的土地承包经营权证外，要求分户、分割承包经营权的家庭成员得提供其他足够证据证明其承包经营权受到侵害。但是，这样的证据一般很难证明同样拥有土地承包经营权的，同样具有自由处分权的对方侵犯了自己的权利。同时，法院缺乏将这样的纠纷作为侵权之诉进行受理、审理的法律依据。正如前述，对家庭分户，家庭内部成员要求分割承包经营权产生的纠纷，是否属于法院受理民事诉讼的受案范围，现行法律没有明文规定。此类纠纷应注重调解，如果调解不成，应当依据《土地管理法》第十六条的规定，告知当事人找相关政府部门处理。

　　另一种观点认为，家庭内部成员之间存在侵权问题，当某个家庭成员认为其他成员侵犯其土地承包经营权的权利时可以成为纠纷案件的当事人。理由是，土地承包经营权的制度设计是以"家庭为单位，人人有份",集体经济组织成员每个人均具有土地承包经营权。之所以以农户为单位进行分配，是为了防止土地过分小化，不利于规模经营，不利于该制度的稳定。家庭共有也只是对外的效力，对内而言都是按份的。《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》中关于夫妻离婚时土地承包经营权分割的规定，是其参照适用的法律依据。

　　笔者同意第二种观点。有权利就有救济。实践中，大量存在着家庭内部成员之间的土地承包经营权纠纷，如果不赋予其当事人资格，将使其维权无门。不符合土地承包经营权的社会保障功能制度设计的实现。但在实践中，应区别实际情况分别处理。实践中，还存在是否将作为土地承包经营权纠纷的利害关系人的发包方列为纠纷当事人的争议。有的主张列为第三人，有的主张不列。笔者认为，还是把发包方列为第三人比较合适，以保证程序的完整。当然还存在其他一些问题。本文不再赘述。