未成年学生权益救济体系之构建研究(2)

　　4.2 构建教育机构侵权责任风险分散机制的立法建议。

　　当前，教育机构内发生的学生人身损害事件趋于多样化、复杂化，未成年学生人身损害风险给教育教学的带来的负面影响不断加大，教育机构保障安全、防范风险的工作任务非常艰巨，寻求一个有效的风险化解手段迫在眉睫。而保险作为管控风险的有效市场手段，已经在我国经济生活各个领域得到普遍运用。综合利用保险方法应对教育机构发生的侵权责任事件，能够有效预防和化解教育机构的侵权责任风险，最大程度地减轻教育机构的赔偿负担，对于维护广大未成年学生的合法权益，保障教育机构正常的教育教学秩序，避免和减少诉讼纠纷，都具有十分积极的意义。

　　目前，未成年学生个人伤害保险推广时间比较早、覆盖面比较广，除少数偏远、贫困地区以外，已经相当普及。相比之下，教育机构责任保险却比较滞后。国内首开教育机构责任保险先河的是上海市。2001 年 8 月 30 日，上海市教育部门按在册学生人数，整体向某保险公司投保。被保险的学校包括经该市各级政府主管部门批准的公办和民办中小学校，保费是每个在册学生每年 3 元人民币。保险责任范围是因校方责任导致的学生人身伤害，依法应由其承担的经济赔偿责任。按照保险条款约定，发生校园伤害事件后，如果认定校方确有责任，承保的保险公司将按照约定，每个学生每年最多累计赔付20 万元人民币；如果学校发生重大集体伤害事事件，投保的学校可最高获赔 350 万人民币。[33]

　　此后，我国相继已有二十多个省市开展了类似的保险业务。2008 年 4 月 3 日，教育部就推行校方责任保险与财政部、保监会联合发布了教体艺〔2008〕2 号通知。按照该通知要求，由国家或社会力量开办的各类全日制普通中小学校、中等职业学校，原则上都应当投保校方责任保险。九年义务教育阶段学校投保所需费用，从学校公用经费中列支，每年每生不超过 5 元。其他学校投保的费用，由省级教育行政、财政部门和保险监管机构，按照《中共中央国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》精神，制定相关实施办法。[34]

　　教体艺〔2008〕2 号文件以部门规章的形式正式确定了校方责任保险由政府财政埋单的制度。但从实际效果看，有的地区执行的好，有的地区执行的却不到位。

　　当前，制约教育机构责任保险推行的因素有两个，一是经费保障困难，二是教育机构重视不够。对于教育机构的经费保障，民办教育机构一度比公办教育机构有力。随着国家经济的发展，国家财政对教育经费投入占国民生产总值的比例正逐年加大。但是由于各地区经济发展不平衡，一些边远和经济发展落后的中西部地区，经费问题仍然是第一大难题。为此，依靠中央财政支持显得犹为重要。由于学校责任保险的推行仅具有倡导性而不具备强制力，当前我国的校方责任险仍属于自愿保险的范畴。在司法实践中，教育机构主动投保责任险的比例达不到十分之一，故需要国家立法强制推行。前述案例中，如果雄伟小学投保了校方责任保险，则法院可依照保险法规定直接判决保险公司承担赔偿责任，而无需学校支付赔偿款。

　　在强制推行责任保险方面，机动车交通事故第三者责任强制保险的实施作了一个好的榜样，该责任保险极大地保护了受交通事故伤害的第三者利益，同时也分散了驾驶人的责任风险，其经验做法值得在教育领域推广。笔者认为，将教育机构责任保险纳入强制保险是该保险未来发展的大势所趋，只有强制推行教育机构责任保险，才能充分发挥保险对于教育机构侵权责任风险的分散功能。教育机构责任保险由政府出资购买，保障教育机构、家长、学生的权益，属于公益性的保险，有利于社会的稳定与和谐。在我国当前的法制环境下，通过立法推动教育机构责任保险发展具有重要意义，只有依靠行政机关的强力推动和法律的强制推动，结合市场推广的共同作用，教育机构责任保险才能迅速在全国推广开来。故笔者建议立法将教育机构责任保险列为强制保险，像机动车交强险一样强力推进。国家只需每生每年投入 5 元，总计不过 10 亿元，各级财政分担下来金额并不大。强力推进教育机构责任保险，构建风险化解的“保险网”,有各地实践积累的经验做法，已完全具备立法强制推行的必要条件。

　　4.3 构建未成年学生损害国家补偿机制的立法建议。

　　2010 年 3 月 30 日，《中国青年报》曾经载文指出，国民体质监测显示我国青少年体能连续 10 年整体下降。以 2005 年与 1995 年做比较，学生的肌力、爆发力、耐力、肺活量和柔韧性等方面均呈下降态势；肥胖率指标显示，2005 年度比 2000 年度增长高达50%.专家分析，导致这一结果的直接原因是学生体育锻炼时间和锻炼强度不够，达不到国家规定的相关要求。[35]

　　从教育机构责任纠纷的实践来看，我们发现现在很多中小学每周仅安排两次体育课，而仅有的这两次体育课上，能不用体育器材的就不用，能少跑步的就决不多跑。之所以出现这种情况，是因为在现实生活中，一旦发生学生伤害事故，教育机构不仅要承受社会舆论的巨大压力，更主要的是大额赔偿带来的经济压力。因为当前我国大部分省市尚未建立教育机构侵权责任补偿制度，发生学生伤害事故后，所有的经济赔偿基本上要靠其自身解决。所以很多学校对户外活动所持态度都很消极，上个世纪八十年代以前，中小学校经常组织的春游踏青、登山野营等户外活动，出于安全考虑目前已十分鲜见，体育课的时间和质量也得不到保证。如此一来，学校倒是没有责任了，但是对未成年学生的健康成长却十分不利。一个十分典型的问题就是由于学生锻炼不足，我国中小学生身体素质普遍不如日本。这就需要立法者首先要考虑怎样最大程度地维护未成年学生的合法权益，其次要考虑如何减轻教育机构的后顾之忧。如果未成年学生因地震、泥石流、洪水、暴力恐怖分子袭击等不可抗力在教育机构受到身体伤害，因为教育机构并无过错，不能要求其承担侵权民事责任。同样，对在教育机构经常组织开展的体育课、课间操等正常教育教学活动中受伤的未成年学生，面对高额的经济赔偿，当教育机构自身无力支付时，国家责无旁贷应当承担起相应的补偿责任。

　　对于当前我国未成年人保护的立法现状，不少专家学者都认为，未成年人权利保护的相关立法还不够完备，尚未形成科学健全的体系。现有的法律规定多是原则性、宣传性、倡导性的，大多笼统不够具体，制度建设相对滞后，执行性和可操作性不够强。如果政府对教育机构内发生的学生损害提供一定的资金补助，必将大大减轻教育机构负担，为学生的健康成长创造一个宽松的环境。以日本为例，为使少年能够亲近大自然，获得野营集体锻炼的机会，1999 年日本通过了《独立行政法人少年自然之家法》，在配备人员、设施、资金等方面，明确规定了政府的义务，以此保障相关单位组织少年进行野外活动和研修。[36]

　　为振兴体育，提高学生的健康素质，切实高效地利用运动设施，日本于 2002 年废除了《日本体育学校健康中心法》，重新制定了《独立行政法人日本体育振兴中心法》，对学校或幼儿园在教育活动中发生的侵权责任赔偿提供必要的资金补助。日本内阁和文部科学省为配合该法实施，分别制定了实施令和省令，为法律的实施提供政策支持。[37]

　　再看美国，早期的美国不成文法就学生在教育机构所受侵害，规定的侵权责任原则是追究教师的过失责任。但是在第二次世界大战以后，美国教育机构事故出现了大规模增加的现象。为应对这种情况，1961 年纽约等五个州制定了《教职员赔偿责任免除法》。该法规定，被判决承担过失赔偿责任的教职员不用自己负责赔偿，其赔偿金由学区教育委员会代其负担。这一立法后来逐步在美国的其他地区得到推广。[38]

　　故此，笔者建议借鉴他国成功做法，加强未成年学生保护的立法，特别是尽快以法律的形式设立未成年学生损害的国家补偿制度，设立专门机构及专项基金，对教育机构在正常教育管理过程中发生的侵权赔偿提供必要的政府资金补助，或者直接将补偿金发放给受伤害的未成年学生。按照上述构想，当未成年学生在教育机构受到人身伤害时，首先由教育机构责任强制保险、未成年学生意外伤害保险进行赔偿，仍不足以弥补损失的，启动国家补偿基金予以补偿。如此，就形成了以教育机构责任强制保险、未成年学生意外伤害保险为主，国家基金补偿为辅的完备的救济保护体系。如此，必将惠及全国亿万未成年学生，将我国未成年人权益保护事业提升到一个新的水平。