社区矫正认知和主体问题

　　第二章 社区矫正的实践不足

　　第一节 社区矫正现状调查

　　为进一步探究社区矫正在现阶段实践操作中的问题，笔者立足于虹口区，并以所在街道司法所为例，以问卷调查和个别访谈相结合的方式，对本街道及兄弟单位司法所开展深入调研，从基层一线获取第一手的资料和案例，以期进一步了解当前社区矫正的问题和现状（《调查问卷》样张见附录）。虹口区现下辖基层司法所 8 个，在部门编制上隶属于各街道办事处，在业务上接受区司法局的统一领导。

　　据统计，虹口区目前从事社区矫正的工作人员共计 40 人，其中社区矫正专职干部 12 人，矫正社工 28 人。此次调研中，笔者通过本街道司法所及兄弟街道司法所，从中随机抽取了 30 名从事社区矫正的工作人员开展问卷调查，并对部分人员就社区矫正目前存在的问题开展个别深入访谈。共梳理出具有代表性的问题 15 项，按照人员队伍、矫正机构等类别进行分类归纳，现将相关统计信息以图表形式列明如下：

　　调查结果显示，从人员队伍结构上看，本区的矫正工作人员文化层次处于中等水平，大专学历占到 60%,本科学历多集中为矫正专职干部；从事社区矫正工作 3 年以下的占到 63%的绝大多数，队伍结构整体呈年轻化，矫正工作经验不够丰富；通过问卷和访谈也暴露出队伍不稳定、专业化程度不高等一系列问题。

　　从矫正机构来看，现阶段社区矫正各机构主体间还存在着诸多职责不清、沟通不畅的问题，给矫正工作的推进带来一定阻力。

　　从矫正对象来看，现有的社区矫正模式给基层司法行政机关的管理带来很大难度，如对矫正对象的动态信息难以掌握，对非本市户籍以及特殊矫正对象的管理难点等。此外，还包括经费保障等其他问题。接下去，笔者将带着这些问题展开逐一分析论述。

　　第二节 社区矫正认知问题

　　作为第一批社区矫正工作试点省市，尽管上海起步较早，但社会公众对于社区矫正这种刑罚执行方式知晓率尚且不高，更谈不上对社区矫正工作的参与度，这与中国传统文化和法治背景不无关系。体现在：相当一部分社会公众并不了解社区矫正制度，甚至没听说过社区矫正；同时也存在着许多不支持或不理解的情况，社会对社区服刑人员仍存在一定偏见，"特别是受害者及其家人是根本不能接受社区矫正这种形式的".

　　认为服刑人员理应在监狱服刑，社区矫正有悖于刑法执行的严肃性；此外，服刑人员回归社会之路也很艰难。这都体现了虽然我国推行社区矫正制度已超过 10 年，但总体上而言，社区矫正在社会上被宣传、引导进而被理解和支持的程度不高，导致社会接受程度并不高。纵观国外最早实施社区矫正的西方国家，美国的社区矫正除了缓刑、假释之外，在罪犯的学习教育、生活就业以及社会扶助等各方面都有着非常完备的矫正形式和制度保障。其中，"中途之家通过帮助罪犯就业，确保其出狱后的稳定生活来源，降低重犯可能性。工作释放旨在加强罪犯适应社会能力的释前训练。"不难看出，社区矫正作为刑罚执行的一种方式，在西方国家已具备较为成熟和完善的体系，不仅有利于预防和减少重新犯罪，更有助于犯罪人员尽快回归、融入社会。只有随着社会接受度的不断提高，才能为社区矫正制度的顺利施行筑牢基础。

　　第三节 社区矫正主体问题

　　"社区矫正执行主体是指执行组织和执行人员，由于社区矫正涉及针对犯罪人的社区监督管理和教育改造，是一项严肃的执法与矫正活动，所以必须有特定的依法成立的组织与人员来操作。"因此，矫正主体是由工作机构和人员共同组成。

　　一、社区矫正主体界定

　　矫正机构主体分为两类：一类是社区矫正执行机构，包括负责社区矫正管理等工作的矫正执行机关和负责社区服刑人员帮教等工作的矫正社会机构；另一类是社区矫正工作的相关机构，包括公安机关、审判机关、检察机关等。而矫正人员主体则主要由司法行政机关执法工作者（以下简称 "矫正专职干部"）、矫正社会工作者（以下简称 "矫正社工"）和社区矫正志愿者组成。

　　社区矫正执行机关即司法行政机关，各地均成立了不同层次的社区矫正执行机关。以上海为例，市司法局下设社区矫正办公室，区县司法局下设矫正科（目前大多已成立区级矫正中心），街道层面由司法所负责，形成了三级垂直管理的格局。为了进一步整合社会资源，各地司法行政机关尝试建立了一批协助开展社区矫正工作的社会机构。典型的有北京市的阳光社区矫正服务中心和中途之家、江苏省的社区矫正管理教育服务中心、上海市的新航社工站。这些社会机构主要协助社区矫正执行机关开展辅助性、服务性的社区矫正工作。

　　社区矫正相关机构包括公安机关、检察机关和审判机关等。根据 "两高两部"《试行通知》及《实施办法》的相关规定，公安机关对违反监管和重新犯罪的社区矫正人员及时依法处理，检察机关作为国家的法律监督机关，依法对社区矫正各执法环节进行法律监督，而审判机关对于社区矫正理解和适用的准确性、科学性则很大程度上决定了社区服刑人员的现状，在社区矫正中也起到至关重要的作用。

　　矫正人员主体中，矫正专职干部多以司法所工作人员为主；矫正社工则是依托政府主导培育、通过购买服务形式，选择并经培训上岗的专职工作人员；社区矫正志愿者多为热心社区志愿服务的群众。

　　二、社区矫正人员问题

　　现阶段，由于受到招聘来源、培育机制等综合因素的局限，我国社区矫正工作者大多欠缺专业知识背景和司法工作经验，加之矫正专业学科发展的不成熟，也影响了社区矫正专业人才的培养。当前，多层次的社区矫正工作者管理体系和规范尚未建立和完善，社区矫正专业化发展面临新的挑战。

　　（一）社区矫正官的缺失

　　目前，上海各区县均设立矫正中心，由区县司法局承担监督管理和业务指导职责，基层司法所负责社区矫正日常管理工作。然而随着社区入矫数量的不断增多，基层司法所人员配置不足，工作经费有限，以及执法权的不足都使得司法所难以独立完成对社区矫正对象的跟踪、教育和监管。尽管有明确规定公安部门的协助、配合职责，但实践操作中，所有的工作往往都还是依托于基层司法所。目前，社区矫正专职干部队伍面临以下问题：一是社区矫正专职干部的身份地位并未得到明确规定。就笔者所在区来看，按照规定司法所应配备 5名公务员，但由于所在单位的重视程度不同，实际的情况是大部分司法所都处于缺编状态，包括所长在内至多有 1~2 名公务员，多数是事业编制、社工或退休聘用人员，且司法所内部本身还承担了依法行政等多项工作职责。鲜少有单位指派专职公务员来负责社区矫正，更谈不上具有法律背景知识的专职"社区矫正官";即使有专职干部，通常也是资历尚浅、缺乏实务经验的新人，最终导致工作"两张皮",面上的矫正宣告工作由公务员代行，日常工作多由其他社工或聘用人员承担。二是社区矫正专职干部"专职不专".由于司法所人手不足，专职干部可能还要兼任安置帮教等其他工作，花在社区矫正上的工作精力和时间严重不足，此外，人员调动频繁也不利于矫正工作开展的连贯性和稳定性。

　　（二）矫正社工缺乏职业化发展

　　"在上海市社区矫正工作中，政府主要承担对刑罚执行的刚性一面，而对罪犯的帮教和服务工作，则通过签订合同的形式，委托专业的社会工作者经营。"在矫正专业人才队伍建设方面，上海探索试点并走在全国前列，于2004 年成立的社团组织新航社工站，近年来为矫正工作一线输送了大批的矫正社工。诚然，在社区矫正中引入专业化的社团组织，采用执法主体和工作主体适度分离的运作模式，以创新的方式解决了社区矫正力量不足的问题。但在实践中，社工队伍由政法委管理，司法局及市新航总站负责指导，日常工作则接受所在基层司法所领导，这种交叉管理、多头指挥的情况也存在诸多弊端。主要集中在以下几方面：一是系统培育不足。目前社会上招聘的矫正社工文化层次普遍不高，且很少具备相关专业知识背景，社工站组织的入职培训通常也只是走走形式，入职后主要是靠"传帮带".以笔者所在区为例，对于矫正专职干部和矫正社工，区司法局每年组织 1 至 2 次业务培训，每次为期 2-3 天，授课内容总体偏重于社区矫正工作程序和具体操作，缺乏专业知识和专业技能的系统化培训，这也使得社区矫正队伍专业化水平整体不高。二是队伍不稳定。

　　除了承担包括制定矫正方案、提供就业指导、矫正期间教育、协助生活困难对象办理低保等在内的大量日常工作外，还要疲于应付各类台账和各级部门考核，重复劳动较多。矫正社工年收入普遍在 3-4 万人民币，工作压力大但收入不高，每人均要负责多名矫正对象，如果所负责的矫正对象重新犯罪还要承担相应的责任。调研结果显示，经验丰富的矫正社工流失严重，许多年轻社工也多是以此为过渡，谋求更好的发展。缺乏职业化发展路径导致矫正社工流动性较大，而专业背景知识的欠缺，亦难保障社区矫正刑罚执行的专业性和有效性。

　　（三）社区矫正志愿者队伍未成规模

　　志愿者队伍是社区矫正主体中不可忽视的重要力量。社区矫正工作开展的好坏以及成效如何，既取决于司法行政机关的努力、矫正社工的配合，同样也需要全社会的参与，尤其需要来自于多学科、多专业、多部门的社区矫正志愿者的帮助。欧美发达国家都拥有规模庞大的矫正工作队伍，以美国为例，从事社区矫正的人数高达 500 万人左右，志愿者活动具有很强的社会群众基础。尽管相应的社会帮教志愿者协会相续成立，但相比之下，我国的社区矫正志愿者队伍还未能真正形成规模体系。体现在：一是社区矫正志愿者来源单一、素质不高。因为对社区矫正工作的公众知晓率不高，主要还是依托社区居委会工作人员，综合素质整体不高，志愿者队伍结构难以满足社区矫正的要求；加上志愿者服务多是无偿服务，因此志愿者参与度、专业度都较低。二是对志愿者队伍缺乏系统管理。国外社区矫正志愿者队伍主要通过加入各种专业协会，专门从事此类社会服务工作。而我国民众参与志愿者工作的普及率远不及西方国家，即使有也只是兼职，专职志愿者较为匮乏，这与政府的引导、培育不够也不无关系。