完善社区矫正立法路径，从制度上予以支撑

　　第三章 完善社区矫正的对策

　　第一节 完善社区矫正立法路径，从制度上予以支撑
　　
　　社区矫正近年来取得了一定的发展和进步，但在实践运行过程中也暴露出许多问题，究其根源而言还是缺少制度上的有力支撑。因此，健全和完善我国现有社区矫正立法迫在眉睫，这不仅有利于进一步厘清立法层级，规范立法指导，也有利于从矫正机构职责分工、执法权限及地方保障等现实问题方面予以回应和解决，从而集全方位之力确保社区矫正工作的有力推进。

　　一、从程序上规范社区矫正立法体系

　　社区矫正立法首先要解决立法模式、立法主体和立法内容等根本问题，从法律制定的角度来看，厘清立法层级、规范立法模式应是首要考虑的问题。劳动教养制度废止后，填补社会管理空白的首要任务无疑是落到了社区矫正上，因而对现有的立法层级进行全面有效梳理，进一步完善社区矫正立法体系势在必行。而从制度层面进行规范统一，确保依法行刑，这也是完善我国刑事执行法律体系的迫切需要。"不少学者认为，我国社区矫正制度严重落后，主张及早制定中国的《社区矫正法》或与其配套的《刑罚执行法》，从而更进一步地规范社区矫正制度。"那么实践中又应该如何操作呢？

　　笔者认为，社区矫正立法应结合当前社区矫正工作的现状和发展趋势，充分学习借鉴国外的有益经验，采取"自下而上"的模式循序渐进地推进社区矫正立法工作。从目前的社区矫正工作实践来看，可推广和总结借鉴的经验因省市间具体情况的差异难以照搬照抄，可复制性不强，难以上升为全国性的问题。因而，在现阶段理论、经验都不成熟的前提下，建立一部完备详实的社区矫正法律也不是一蹴而就的。应鼓励先行试点的省市先行研究制定社区矫正的地方性法规，结合当地实际情况系统全面地梳理社区矫正立法工作中的重点和难点，为研究和制订社区矫正法积累经验、奠定基础。"由社区矫正法法律规范的功能决定，社区矫正法的立法应当紧随社区矫正工作的展开，社区矫正工作走到哪一步，社区矫正立法就应当跟到哪一步。"理论发展与实践指导这两者本身就是相辅相成、互相促进的过程，社区矫正的立法发展也需遵循这样的规律。建议在相关理论及经验成熟的前提下再行制定《社区矫正法》，通过完善立法路径、厘清立法层级，从程序上规范社区矫正立法体系，逐步形成多层次、可操作、且互为补充的法律体系，为推进社区矫正工作的纵深发展提供制度上的保证。

　　二、从实体上完善社区矫正立法内容

　　现有的社区矫正立法在诸多方面还未作出详尽的规定，给实践操作带来一定困难，社区矫正的内容亟待从立法上予以完善。从内容上来看，我国的社区矫正立法应主要包括社区矫正机构、社区矫正工作人员、社区矫正对象、社区矫正种类、社区矫正的监督和保障等部分。笔者认为，首先应对社区矫正的性质作出界定，明确社区矫正对象适用范围及适用条件，对《刑法修正案（八）》及新《刑事诉讼法》规定不一致之处予以明晰；对于社区矫正的领导机构、执行机构及监督机构作出清晰界定，进一步明确职责范围，并对社区矫正的地方政府保障予以明确。

　　（一）完善司法行政机关执法权立法

　　社区矫正是与监禁刑相对应的非监禁执行刑罚，理应与监禁刑处于同等重要的位置，须有国家强制力予以保障实施。上文已就执法主体问题进行过深入分析，无论是《刑法修正案（八）》还是新《刑事诉讼法》都未能对社区矫正主体作明确规定。而根据《实施办法》规定，公安机关的监督管理职责移转给了司法行政机关，但执法权仍然保留，司法行政机关作为社区矫正的牵头执行机关，却不具有完全的执法权，导致执行主体与工作主体相分离。与之相较是监禁刑的执行，不仅有明确的执法主体，更有一部相当完备的《监狱法》作为执法准则。因此，在社区矫正立法内容中必须对社区矫正机构主体作清晰的界定，进一步明确执法主体与执法责任，从法律层面确立社区矫正机构的执法主体地位并赋予相应的执法权。这样才能有效确保司法行政机关能够独立实施社区矫正工作，真正彰显出刑罚的威慑作用，确保社区矫正不是走走过场、流于形式。通过矫正机构主体执法权的确立，实现权职相统一，从制度上确保刑罚执行的权威性。

　　（二）加强相关机构职责分工立法

　　在规范立法内容方面，相关部门的协作配合也是很重要的一个方面。目前，我国的社区矫正工作虽然已经由试点转向全面推进，但主要的依据还是"两高两部"下发的《实施办法》，其中对相关机构的配合协作也未予以规范。2012 年 7 月，本市出台的《实施细则》重点明确了公检法司等部门的职责，但是作为一项刑罚执行工作，社区矫正还必须具有严谨法定的规章程序。

　　笔者认为，应在划分社区矫正相关机构职责分工以及机构配合衔接方面进一步完善立法。如明确暂予监外执行犯、假释犯在监狱与司法行政机关之间移交和报到接收的程序；就相关机构委托司法行政机关开展审前社会调查、风险评估的时限，以及评估意见采纳标准的确定予以规范；明确检察机关行使法律监督的范围以及具体程序，确保各部门在实践操作中可以有"法"可依。从而有效避免当前司法实践中由于缺乏系统规定及标准不统一导致的各自为政，减少部门之间推诿扯皮现象，确保工作化繁为简，进一步提高工作效率 .

　　（三）强化地方政府保障责任立法

　　虽然《实施办法》明确要求要为社区矫正工作配备工作人员，落实工作经费，但各地并没有统一标准，以致"在中国开展社区矫正试点工作的很多地方，经费短缺极大地限制了社区矫正工作的顺利进行。"作为基层司法行政机关，司法所既要受到上级区县司法行政机关的领导，同时作为街道的职能部门，也要受到街道党委的直接领导。具体到街道层面，司法所作为基层直接负责社区矫正工作的主体，其内部机构建设、人员配置及工作经费来源完全依附于街道。而在当下，无论是与关系民生大计的民政部门相比，还是与关系市容环境的城管部门相比，司法所的地位都略显尴尬，也得不到足够的重视。因此，建议在立法中进一步强化地方政府保障责任立法，从机制保障上落实各地党委领导负责制，明确将社区矫正人员队伍建设、专项投入等经费保障纳入地方财政预算，积极争取地方政府和街道的支持，确保不断加强社会力量的参与，提高矫正帮扶的质量。

　　（四）加强特殊矫正对象专项立法

　　未成年犯是社区矫正中比较特殊的一类群体，许多国家有专门针对未成年人矫正的法律规定。从上海来看，目前基层司法所主要根据上海市社区矫正办公室和司法局下发的相关文件及执法手册来对未成年矫正对象开展监督管理，但在实际工作中也遇到了不少问题。比如有的未成年犯主观恶性较大，改造难度大，司法所缺乏必要的制约手段和强制措施，同时对未成年犯的矫正与成年罪犯也应有所不同。建议在立法中可专门予以考虑，对未成年犯实施社区矫正，应侧重立足于运用教育、感化和挽救相结合的基本原则来开展工作，处理好惩罚与教育的关系，帮助他们早日回归社会。

　　此外，就剥权犯而言，由于社区矫正试点以来一直将剥权犯列为社区矫正对象管理，但《刑法修正案（八）》却将其排除在外，这给社区矫正工作的承接性带来一定难度。对于判处主刑附加剥权的罪犯来说，刑满释放后不再列为社区矫正，而是转由公安机关管理，这就意味着不再接受矫正机构的教育帮扶，极易导致罪犯因不能适应社会而重新犯罪。而假释犯并处剥夺政治权利的，因刑期执行了一半以上，余刑仍需纳入社区矫正管理，但剥夺政治权利又由公安机关管理，这种分由两个机构管理的模式也值得商榷。因此建议能在社区矫正相关立法中予以明确。

　　当前，我国社区矫正立法还不完善，实践中暴露出的诸多问题亟待通过立法层面予以规范。同时，由于我国社区矫正起步较晚，社区矫正根植的社会基础还有待进一步发展成熟并完善，因而对社区矫正法的制定还不宜操之过急，需从实践中不断汲取经验，不断探索适合我国国情的社区矫正立法模式，寻求合适的立法路径。