社区矫正的立法缺失

　　导 言

　　我国的社区矫正是在推进司法体制和工作机制改革进程中，在科学统筹以往非监禁刑罚执行方式的基础上创新的一种非监禁刑罚执行制度。"与传统的监禁刑罚相比较，社区矫正制度在推动和鼓励罪犯完成自我改造方面具有积极作用，能更好地实现刑罚的功能目的。"在当前法治背景下，社区矫正制度很好地契合了我国宽严相济的刑事政策。"作为我国刑罚制度的重大改革，不仅在我国刑罚史上具有里程碑意义，对于化解社会矛盾，构建和谐社会也具有重要的作用。"自 2002 年 8 月上海率先启动社区矫正试点以来，社区矫正已在全国范围逐渐铺开，各地社区服刑人员数量增长迅速。"截至 2013 年底，各地累计接收社区服刑人员 175.7 万人，累计解除矫正 107.6 万人，现有社区服刑人员 68.1万人。"由于我国社区矫正起步较晚，在立法层面和司法层面上仍存在着诸多空白，社区矫正法律体系尚不成熟，各地司法实践中普遍存在程序不规范、衔接不到位等问题，矫正主体在顶层设计以及相关部门配合衔接上存在的问题导致社区矫正的执行力不足，社会接受程度还不够高，同时矫正对象的复杂性导致在管理上还存在很多难点。因此，社区矫正模式的理念与制度有待进一步完善。

　　为了深入探究当前社区矫正在实践中的问题，笔者通过所在虹口区基层司法所获取第一手案例资料，以问卷调查和个别访谈的形式对社区矫正工作人员开展走访调查，进一步了解现阶段社区矫正的社会接受程度以及相关人员对社区矫正的态度和看法。旨在结合目前社区矫正制度的现状和实践问题，从法律制度、机制体制建设和矫正手段方法等方面进行研究分析并提出对策。

　　第一章 社区矫正的立法缺失

　　第一节 我国社区矫正的发展沿革

　　早在上世纪七八十年代，西方国家就开始了社区矫正的实践，在美国等一些发达国家已有几十年甚至上百年历史，与之相较，我国社区矫正工作尚处于探索初试阶段。1989 年 8 月，最高人民检察院、最高人民法院、司法部、公安部（以下简称"两高两部"）下发的《关于依法加强对管制、剥夺政治权利、缓刑、假释和暂予监外执行罪犯监督考察工作的通知》规定："罪犯所在单位、基层组织可以作为具体负责监督考察的执行机关。"依靠基层社区力量对监外执行罪犯进行监督管理的有益尝试为我国开展社区矫正工作积累了宝贵的经验基础。2000 年，上海率先在女子监狱进行了"半监禁"试点，上海市少年管教所也相继实行了"试工试读"制度，在此基础上，上海市于 2002 年开始在普陀区曹杨新村等三个街道开展社区矫正试点工作。同时，北京市也在密云县对假释和监外执行罪犯试行社区矫正。

　　2003 年 7 月，"两高两部"联合下发了《关于开展社区矫正试点工作的通知》（以下简称"《试点通知》"），明确规定了试点范围和主要任务，对公检法司履行各自职责，共同配合做好社区矫正试点工作予以明确，这也是我国社区矫正方面出台的最早行政性文件。《通知》决定在上海等 6 个省市率先启动第一批社区矫正试点工作，并于两年后将第二批试点范围延伸至 18 个省市，正式开启了我国社区矫正全面试点探索阶段。

　　2009 年 9 月，"两高两部"联合出台《关于在全国试行社区矫正工作的意见》（以下简称"《试行意见》"），标志着社区矫正开始在全国范围内试行。"截至 2013 年底，全国 92%的地（市、州）司法局和 88%的县（市、区）司法局单独设立社区矫正管理机构，全国从事社区矫正工作的社会工作者 7.1 万人，社会志愿者 60.1 万人。"第二节 我国社区矫正立法现状及思考。

　　自 2003 年启动试点工作以来，我国社区矫正工作已取得显著进展，初步探索建立了符合中国国情的社区矫正运行模式及运作机制，但随着各类新问题、新情况的不断产生，也呼唤着从制度层面加快社区矫正立法进程。

　　一、社区矫正立法现状

　　目前，我国社区矫正工作的开展主要以"两高两部"颁布的文件为主，从2003 年至今，"两高两部"先后颁布了包括《试点通知》、《试行意见》以及《社区矫正实施办法》（以下简称"《实施办法》"）等在内的一系列指导性文件。其中，以 2012 年颁行的《实施办法》对社区矫正执行主体、程序等规定最为全面详尽，也标志着社区矫正由试点阶段走向正式实行阶段。期间，司法部于 2004 年发布了《社区矫正工作暂行办法》，并于 2012 年制定下发了《社区矫正宣告书》等社区矫正执法文书格式，全面规范执法文书的统一，通过编写《全国社区矫正案例选编》以实例指导各地执法工作。

　　2011 年 2 月，《刑法修正案（八）》审议通过并颁布，明确规定"依法实行社区矫正",社区矫正正式入刑，并首次在法律层面获得认可。2012 年，社区矫正被写入新修订的《刑事诉讼法》，从而标志着社区矫正在实体法和程序法上的全面确立。此后，各地也陆续制定出台社区矫正工作办法或实施细则，很大程度上保障了社区矫正工作的依法依规开展。

　　二、社区矫正立法问题思考

　　近年来，虽然包括"两高两部"在内的国家相关部门相继颁布了若干社区矫正的相关规定和办法，但从当前法制化大背景下的社区矫正工作适应性来看，我国的社区矫正法律规范还显得相对滞后。

　　（一）联合发文效力层级过低

　　根据《立法法》的规定，涉及犯罪和刑罚的事项，只能由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律来规范。而我们目前看到的社区矫正规定大多是"两高两部"的联合发文，从立法层级上看，不符合《立法法》授权范围，这也是目前社区矫正立法面临的最大问题。虽然在法律体系中明确了社区矫正的法律地位，但作为一项重要的刑事执法制度还缺少系统的立法。各地纷纷出台各自的实施细则、工作办法，导致实践中不乏规范性和指导性文件，但却缺少操作层面的立法规范，执法的乱象不仅不利于矫正工作在法律上的权威性和严肃性，更会影响社区矫正工作的执行效果。

　　（二）基本法缺乏细化规定

　　社区矫正的法律地位得以正式确立，使得与监禁刑罚相对应的非监禁刑正式列入国家基本法范畴。但《刑法修正案（八）》和新《刑事诉讼法》对"社区矫正"都只是简单提及，对执法权限与部门协作、监督分级与奖惩措施以及经费保障等重要方面，都没有作出细化的规定。尽管法律明确公安机关不再承担对判决管制等罪犯的监督管理，但《刑法修正案（八）》却没有明确规定现行社区矫正的执行、考察、监督的资格主体，而且"关于社区矫正的含义与基本原则、执法主体和参与主体的界定，执法机构设置、矫正对象与矫正类型的规定、社区机能的发挥、经费来源保障、人力资源保障和供给等基本问题"都未做明确规定。尽管后来颁行的《实施办法》对此作出了部分回应，但从法律效力上看，规范性文件实难与基本法律相匹配，社区矫正的具体运行规范亟需上升到法律层面。

　　（三）《实施办法》亟待完善

　　《实施办法》是"两高两部"颁布的有关社区矫正工作的具体指导办法，它在一定程度弥补了立法的空白，但我们也必须看到该实施办法中还存在诸多不足之处。表现在具体执行层面，《实施办法》作为实践部门的指导性文件，其操作性还不强，特别是对公检法司等相关职能部门工作的配合衔接上只有原则规定，没有职责细化及操作规程，在矫正工作实践中极易产生推诿扯皮现象，对此笔者将在第二章予以详细阐述。在社区矫正实行过程中，更多暴露出的是经费保障缺乏、执法力量薄弱、矫正专业化程度不高等一系列的问题，这与顶层制度设计的缺失不无关系。因此，《实施办法》也有待进一步修改完善。

　　（四）相关法律规范存在冲突

　　因基本法对社区矫正的规定过于笼统，实践中缺乏细化的操作规范，为推进社区矫正工作，许多规范性法律文件相继出台，虽然解决了部分问题，但也在一定程度上造成了法律规范性文件之间的冲突。

　　1、基本法之间的规定存在冲突

　　《刑法修正案（八）》规定，对被判处管制、缓刑或假释的罪犯依法实行社区矫正。但新《刑事诉讼法》则规定，对包括上述对象及暂予监外执行在内的罪犯，由矫正机构依法执行社区矫正。 新《刑事诉讼法》将暂予监外执行罪犯也纳入社区矫正的适用范围，从某种意义上来说是对社区矫正适用对象的补充延伸。《刑法》和《刑事诉讼法》之间就社区矫正的适用范围方面还存在一定冲突。

　　2、规范性法律文件与相关法律规定存在冲突

　　一是从适用对象上看。自开展社区矫正试点以来，一直是将"两高两部"《试点通知》中规定的五类罪犯列入社区矫正范围。但在《刑法修正案（八）》以及修订后的《刑事诉讼法》中，均没有将剥夺政治权利的罪犯纳入到社区矫正的适用对象中。新《刑事诉讼法》第 259 条规定："被判处剥夺政治权利的罪犯，由公安机关执行。"而《实施办法》第 32 条则规定，司法行政机关应配合公安机关对剥权犯进行监督管理。按照"上位法优于下位法、后法优于前法"的法律效力优先原则，《实施办法》是 2012 年 1 月正式施行，《刑事诉讼法》是2012 年修订并于 2013 年 1 月正式施行，新《刑事诉讼法》作为基本法，无论是从效力层级或是颁行时间均应优于《实施办法》。那么据此来看，既然被判处剥夺政治权利罪犯的执行由公安机关负责，司法行政机关是否还需履行配合监管的职责呢？如若此类罪犯不再纳入社区矫正范围，而《实施办法》又要求司法行政机关予以配合监督，司法行政机关又应以何身份、并如何来行使职权？

　　在管理上势必会带来很多问题，从而造成执法主体的不清，这也是下面要着重探讨的问题。二是从执法主体上看。在社区矫正正式入刑之前，《刑法》和《刑事诉讼法》均规定，除缓刑犯由公安机关交所在单位或基层组织考察外，管制、剥权、暂予监外执行及假释犯都由公安机关执行或监督。而无论是《试点通知》或是《实施办法》均规定，由司法行政机关牵头组织、管理社区矫正试点工作，公安机关对违法违规的矫正人员依法进行处理。由此可以显见，"两高两部"对矫正执行机构的界定是一以贯之的，即司法行政机关作为社区矫正的执行主体，公安机关只是起配合作用。因而，在很长一段时间内，在执行主体的界定上，《试点通知》与《刑法》、《刑事诉讼法》的规定都是存在一定冲突的。值得一提的是，此次《刑法修正案（八）》将公安机关的监管职责修改为"依法实行社区矫正",从法律层面修正了这一矛盾之处，但遗憾的是仍然没有明确由哪个机关具体负责社区矫正的执行。而新《刑事诉讼法》虽然规定了社区矫正工作是由社区矫正机构负责，但对社区矫正机构主体未作进一步的说明，《实施办法》中也只是对公检法司的相关职责一笔带过。因此，现阶段我国社区矫正执行主体在理论层面的界定仍然不够清晰，相关法律的规定还有待规范统一；而在实践层面，"从世界各国的社区矫正执法实践来看，一般都是由一个执法部门来履行职责，无需公安机关配合。"因此，公安机关与司法行政机关"双主体"的执法模式争论也有待通过法律规定予以进一步厘清。

　　综上，随着《刑法修正案（八）》和新《刑事诉讼法》的颁布施行，社区矫正制度已经具备明确的法律地位。但基本法对社区矫正的规定过于原则，《实施办法》操作性不强，各类规范性法律文件未能很好地衔接甚至存在相抵触之处，这也是当前社区矫正立法面临的主要问题。