电子政务及政务公开的理论分析

　　第二章电子政务及政务公开的理论分析
　　
　　2.1电子政务的概念和内涵
　　
　　电子政务的概念兴起于信息技术发展走在全球前列的西方国家。二十世纪九十年代初,为创建经济高效的政府,美国克林顿政府推进政府管理体制改革,首次提出借助信息技术实现Electronic Government (简写为E-Govemment)的概念。E-Govemment是以用户需求为导向,其建设目标是通过信息技术的应用重组政府组织,改进公共管理,加速政府对公众需要的回应,通过政府门户网站让公众可以更方便、快捷地获得政府信息和服务。

　　在E-Govemment概念引入时,国内有多种提法,如“电子政务”、“电子政府”、"电子化政府”或“政府信息化”等。政府与学界曾就概念的提法争论甚多,未达成共识,直至2002年3月,原国务院总理朱错基在《政府工作报告》中说:“加快政府管理信息化建设,推广电子政务,提高工作效率和监管有效性。"首次在政府层面对"电子政务’’概念予以认可。自此,国内的专家学者及媒体都基本上采用“电子政务"这个名称,大家逐渐对“电子政务”的概念有了比较清晰的认识。

　　电子政务,从字面上简单理解,就是借助电子信息技术实施政务活动。对于电子信息技术,大家存在普遍共识,而对于“政务”的界定则有广义和狭义之分。

　　广义的政务指各国家机关(包括立法机关、行政机关、审判机关、检察机关等)从事的行政管理和服务活动,狭义的政务则专指国家行政机关(即政府)的行政管理和服务活动。通常来说,学界对电子政务的"政务”一词采用狭义上的理解。

　　本文中也对“政务"采用狭义的概念界定。

　　电子政务的实质是指政府运用现代信息和通信技术,对组织机构、业务流程进行重组、再造,在网络上实现行政管理和服务职能的优化,以提升政府的行政效率,提高政府决策能力,推进政务公开,为社会提供规范、开放、优质、便捷的公共管理和服务。

　　从电子政务的概念来看,电子政务的内涵包括了四个方面的信息:

　　一是电子政务与现代信息化技术密不可分。计算机、网络和通信等这些先进的现代化信息化技术是幵展电子政务的必要手段。

　　二是电子政务必须与政府"再造"相结合。电子政务需要对传统的政府管理理念、管理模式、管理手段和管理方法等进行革新,重组、再造现有的政府组织结构、业务流程等,而不是把现有的行政事务运行方式单纯地抄搬到网络上运行。

　　三是电子政务促进政府变革与用户打交道的方式。通过网络交互式的传播途径,政府与用户之间的交流互动可以超越时间、空间以及部门条块分割的制约,不再局限于传统的垂直组织层级信息传递模式。

　　四是电子政务以用户的需求为中心,是服务型政府。传统的政务处理方式是以政府机构和职能为中心的,着眼于统治的角度出发。电子政务是将企业、公众等用户对象视为政府的“客户”,为维护好客户关系,以客户为中心,提供更好的政府服务。

　　2.2电子政务的发展

　　2.2.1全球电子政务的发展概况

　　随着以互联网为核心的信息通信技术和电子商务在全世界蓬勃发展,以及新公共管理理论的流行,20世纪90年代以来,很多国家掀起了实施电子政务的热潮。全球信息化的大趋势下,政府的信息化程度对国家的竞争力产生直接影响,而且成为衡量各国发展水平的标准之一。伴随着电子政务的深度应用和发展,越来越多的国家政府发现并认识到电子政务对于国家治理和发展的重要性,电子政务有助于重塑一个效率?高、服务优、形象好的政府。

　　由于多种因素的影响,各国的电子政务发展水平存在差异。联合国在考察世界各国电子政务情况后,把电子政务划分成5个发展阶段:起步阶段、提高阶段、交互阶段、在线处理阶段和无缝集成阶段1 (见表2-1)。目前,大多数国家尚处于电子政务的提高阶段和交互阶段,能达到后两个阶段的国家仍是少数。

　

　　根据联合国于2012年3月公布的2012全球电子政务调查报告《为民服务的电子政务》中调查数据显示,全球电子政务发展指数平均值为0.4882。从地区发展情况来看,领先的是北美(0.8559)、欧洲(0.7188)和东亚(0.6344)三个地区。其中,韩国(0.9283)继续占据排行榜的首位,接下来的前十位依次是荷兰、英国、丹麦、美国、法国、瑞典、挪威、芬兰和新加坡(见表2-2)。发达国家与发展中国家的电子政务发展之间依然存在着巨大的差距。

　　

　　2.2.2发达国家电子政务的发展实践

　　下面简单介绍几个有代表性的发达国家电子政务发展概况,他们在推进电子政务过程中好的理念、好的做法值得借鉴,并且可以对电子政务的发展趋势有更清晰地把握。

　　1、韩国

　　韩国政府的电子政务建设起步于上世纪90年代。1996年,根据《促进信息化基本法》,韩国政府拟订了共同利用行政信息、电子文件系统、公共政府服务等10个“信息化基本计划”。1999年3月,韩国政府出台了“Cyher Korea"计划,提高政府行政业务的信息化水平。2001年1月,韩国成立电子政务专门委员会,委员会由政府高级首脑(政府重要部门的副部长级官员)和着名专家组成,指导和规划韩国的电子政务建设。2002年4月,韩国政府提出了“e-KOREAVision2006”建设目标,即“通过信息化建设,显着提高政府工作效率;通过迅速准确的为公民服务、在线定制型服务和行政公开,在为公民创造参政议政的前提下,制定和执行政府决策” 。

　　韩国政府门户网站(SingleWindowE-Govemment,即“唯一视窗电子政府”服务平台)建设得非常出色,网站提供丰富的信息和服务,通过网站公民可以在线提交政府服务申请文件、查询政府信息服务,政府和各公共服务机构共享各类相关重要信息,并且政府釆购系统和绝大部分的针对企业的服务功能都集成到该平台。韩国政府门户网站以访问者用户为中心,提供了有效、简易的互动方式,有多达500多个可在线执行的服务,大大提高了政府服务质量和公民的满意度。

　　1996年起,韩国先后通过了《公共机关情报公开法》、《保护主要信息基础设施条例》、《关于实现电子政府和促进行政业务电子化的法律》、《政府信息系统有效采购和运作法》等一系列法规,为电子政务发展提供了相对完善的立法保障。“信息化促进及21世纪电子韩国发展计划“的实施,推动韩国的网络基础建设快速发展,2008年家庭宽带普及率达到93%,位于世界前列。与此同时,韩国政府大力幵展公务员和社会公众电子应用技能的教育和培训,提升全民IT素质。这些举措都为韩国电子政务发展提供了坚实的后盾。根据联合国2010年和2012年全球电子政务调查报告显示,韩国电子政务发展水平名列世界首位。

　　2、美国

　　美国在电子政务方面是先行者和创新者,在全球电子政务发展中始终处于领先位置。

　　1993年,克林顿政府提出“国家信息基础设施”(National InformationInfrastracture,简称Nil)计划,即“信息高速公路”计划,造就了美国信息科技的辉煌,并在世界范围内产生了非常广泛的影响。克林顿政府实施Nil计划之后,很快认识到信息技术会对美国政府和政治产生深远影响,于是1996年在政府行政管理领域启动“重塑政府计划”,明确提出建设Electronic Government (简写为E-Govemment),要求联邦机构最迟在2003年全部实现上网,让本国民众能够便捷获得政府服务。2000年,美国政府门户网站幵通,即“第一政府”网站(www.firstgov. gov)。为推动电子政务的发展,2001年美国白宫管理与预算办公室成立“电子政务特别工作小组"。

　　2002年,布什政府白宫管理与预算办公室发布《电子政务战略一简化面向公民的服务》,经一年试运行后,次年正式发布了《电子政务战略》(2003年版),并一直沿用至今。《电子政务战略》中把电子政务的发展导向转为“以公民为中心",确立了三个方面的发展战略:方便公民与联邦政府实现互动;提高政府的工作效率,改善其绩效;提升政府对公民的反馈能力。

　　2009年开始,随着奥巴马政府大力推进“开放政府”建设,美国电子政务建设逐渐由“E-Govemment’’为主转向构建“Open Government"(开放政府)。由此,美国电子政务管理发展趋势发生根本性的转变,即广泛运用ICT技术4手段,最大限度地公开政府信息,促进政府与公众的互动和沟通,构建开放、透明、协作型政府。

　　为利用互联网和新兴的信息技术优化政府服务,助推经济社会发展,2011年,美国政府发布了《美国联邦政府云计算战略》,紧接着2012年发布了《数字政府战略》。目前,全世界只有美国做到云计算在政府内部真正得到广泛应用。

　　上个世纪90年代起,美国先后颁布了《政府信息公开法》、《文书工作缩减法》、《电子政务法》、《政府业绩成效法》、《私密性法》等法律法规,为电子政务发展提供了有力的法律保障。

　　美国电子政务的发展遵循了三个方面的基本原则:一是以公民为中心,而不是以官僚体制为中心。二是以结果为导向,为公民创造可衡量的改进。三是以市场为基础,积极推进创新5。

　　3、新加坡新加坡政府利用信息技术转变政府公共管理和服务方式有30年的时间。通过上个世纪80年代的"公民服务计算机化项目”到“电子政务计划1期、2期工程"(2000-2006),再到“iGov2010规划”(2006-2010),新加坡政府在电子政务发展和创新方面取得了世界领先的位置。2012年,根据联合国的电子政务调查,新加坡在电子政务发展指数方面排名第10位。

　　1986年新加坡政府推行"国家IT计划",目标是引进先进的网络技术,集成计算机与通信技术以加强国家行政部门的计算机化,力争向公众提供一站式、无站式、快速便捷的集成式服务6?为把新加坡打造成智能岛和全球性IT中心,1992年,新加坡政府发布“172000计划"。1999年,新加坡政府开始实施面向21世纪的信息与通信技术计划,该计划核心是推进政府充分运用ICT技术以更好地为公众服务。

　　1999年,新加坡政府构建了电子公民中心(e-Citizen Center)。电子公民中心被公认为是全球发展最为成熟的政府对公民的模式,设计最佳的政府门户网站之一。电子公民中心要求打破各政府机构间的界限,实现政府机构信息与服务完整集成的传递,向公众提供一个无缝的在线服务与事务处理。电子公民中心是一个三维虚拟社区,在这个社区中,公民可以完成个人从出生到死亡整个生命过程需要S艮政府打交道的事情。

　　2011年,新加坡启动eGov2015战略,即新加坡电子政务整体规划(2011-2015)。eGov2015是新加坡政府在以往电子政务规划的基础上,将利用互联网、社交媒体等多元信息平台,将服务模式从“公众提供服务”转变成“联系公众并与之共创服务”。并通过整合和扩展政府部门的网络、应用和服务,打造统一的服务平台,创建“协作型政府”,以减少政府、公民和企业之间沟通和协助的困难,挖掘公众、私有部门和政府部门的共同智慧,催生新的电子化服务,从而加强政府公共服务7。

　　2.2.3我国电子政务的发展概况

　　美国提出信息高速公路计划在世界范围内引发了建设信息高速公路的热潮。我国紧跟这股潮流,在1993年底启动了 "三金工程”(即金桥、金关和金卡工程),之后陆续启动了金宏工程、金税工程、金盾工程、金保工程、金农工程等重点业务系统建设,被统称为“十二金”工程。这些工程以政府信息化为特征,主要是服务于政府行使监管职能和保障社会秩序。我国自政府上网工程开始,进入电子政务实质建设阶段。1999年1月,中国电信和国家经贸委经济信息中心联合4 0多家部委(办、局),倡议发起政府上网工程,各地政府纷纷响应,大批建立政府网站。2006年1月,中央政府门户网站正式开通,这标志着我国政府门户网站体系的初步建立。

　　根据工业和信息化部中国软件评测中心、人民网、腾讯网发布的2012年中国政府网站绩效评估总报告显示,在政府网站普及率方面,中央和省级达到100%,地、市级达到99%以上,区、县级超过85%。2012年,我国在政府域名“gov.cn”下的网站超过5万个,政府网站的链接可用性为98.7%,地、市级政府网站的服务功能可用性和互动功能可用性分别达到了 93.9%和90.4%,网站的可用性和内容丰富度显着提升8。这些情况表明,我国基本形成覆盖从中央到地方的政府网站体系,政府网站已成为联系企业、公众、社会的桥梁。

　　我国电子政务建设围绕着“两网一站四库十二金"展开。“两网”,是指政务内网和政务外网;“一站”指的是政府门户网站;"四库",为人口、法人单位、空间地理和自然资源、宏观经济等基础数据库;"十二金“是十二个重点业务应用系统。

　　2002年,中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设的指导意见》,把电子政务建设明确为我国信息化重点工作,并提出了电子政务的指导思想、目标、原则、框架和未来发展重点等。2006年,颁布《国家电子政务总体框架》和《2006-2020年国家信息化发展战略》。

　　2010年,制定了《国家电子政务内网建设和管理规划》。

　　十多年来,我国电子政务建设取得了重大进展,建设了近百个重要政务项目,对提高政府部门行政效率、促进经济社会发展、政府服务水平等方面发挥了重要作用。但是,由于认识观念、管理体制、信息化基础等多方面的原因,我国电子政务在推进过程中出现了一些突出矛盾和问题,如信息资源公开、共享水平低,重建设轻应用,部门业务协同能力不强,电子政务相关的法律法规不够完善,电子政务人才缺乏等等。2012年联合国电子政务调查报告显示,中国电子政务整体发展在稳步前进,电子政务发展指数(0.5359),全球排名第78位。

　　2012年,我国出台《国家电子政务“十二五“规划》和《“十二五"国家政务信息化工程建设规划》,明确了新时期电子政务建设和发展的目标和主要任务,对电子政务的发展进行了新的总体设计,希望推动电子政务建设发展转型,进一步提高政府部门公共服务、宏观决策、监测分析、应急处置的能力,提升社会管理的科学化水平。

　　2.3政务公开的概念和意义
　　
　　当民主政治发展到一定阶段,政务公开成为必然产物。政务公开的观念起源于西方国家,20世纪中后期一些发达国家在法律层面将政务公开制度化。西方发达国家的政务公开是为了保障公民基本权利,要求政府公开国家管理活动过程中的政府行为和结果,以便民众了解有关情况并参与、监督政府活动。西方国家的政务公开主要限定于行政机关,指的是政府行政部门活动的公开。

　　我国政务公开的发展历史比较短,一些理念借鉴于国外。目前,我国的法律法规没有对政务公开做出明确的定义。学界对政务公开的内涵界定存在不同的理解。归纳起来,主要分为广义和狭义两种。广义上的政务公开,把政党、行政机关和立法机关的活动都纳入到政务公开中。狭义的政务公开,是指仅限于政府机关范围内,尤其是与公共行政管理密切相关的、与民众切身利益密切相关的事务的公开9。从实践来看,我国政务公开主要局限于政府部门事务的公开。2011年8月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化政务公开加强政务服务的意见》,文件中提出“研究建立党务公开、政务公开、司法公开、厂务公开、村务公幵和公共企事业单位办事公开有机结合的制度规范,使之相互促进、协调运转",明确地把政务公开界定为政府行政事务公开。本文认为,把政务公开的理解界定在政府行政事务范围内,更加准确,符合我国实际,也符合国际通常做法。

　　政务公幵,是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织,在行使国家行政管理权的过程中,通过一定的形式,依法将有关行政事务的事项向社会公众或特定的私人公开,使其参与讨论和决定国家事务、社会公共事务和公益事业,对行政权实行监督的原则或制度。

　　政务公开包含行政决策公开、行政权力公开、行政审批公开、政府信息公开、行政机关内部事务公开等方面内容。其中,深化政务公开的关键性措施是实现阳光行政,推动行政机关依法行使权力,实行从依据、决策、执行到结果的全过程公开。政务公开是建设民主、法治政府的重要手段。

　　2007年4月,我国颁布《中华人民共和国政府信息公开条例》。该条例的公布,标志着我国政务公开进入一个全新阶段,政务公开真正成为政府的一项法定责任。政务公开具有着重要现实意义,不仅是社会主义民主政治建设的需要,也是构建法治国家的根本,有利于社会主义市场经济建设,也是预防、治理腐败和建设廉洁政府的有力保障。

　　1、政务公开推进廉洁、高效的阳光政府建设

　　当前,我国正处于深化行政管理体制改革阶段,行政管理体制改革的重点之一就是完善对行政管理权力的监督,强化公众对决策和执行等环节的监督。

　　政务公开是一种透明、开放的管理方式,将政府部门的行政职权,办事程序、结果、过程和时限,以及监督方式等对外公开。借助网络、媒体等方式社会公众参与、监督政府政策的制定和执行,可有效防止政府管理人员暗箱操作、违背政策乱作为或不作为。因此,实行政务公开,既有利于增加政府透明度,促使各级行政机关和其工作人员依法履行职责,正确行使职权,防止滥用权力,消除腐败现象,也有利于督促政府提高行政效率和水平。

　　2、政务公开推进民主、法治政府建设

　　公民知情权是民主社会防止腐败的有效手段。所谓公民知情权,指的是公民对于国家重要决策、政府重要事务以及社会当前发生的与普通公民权利和利益密切相关的重大事件,有了解和知悉的权利n。大多数社会信息资源被政府部门掌握着,如果政府不按要求做到信息公幵,社会公众是难以充分知晓和利用社会信息资源。公民的知情权得以实现的前提是政府信息公开。政府信息公开,有利于社会公众享有知情权,进而参政、议政,进一步推进政府依法行政。政府信息公幵是推进民主、法治的重要手段之一。

　　3、政务公开推进服务型政府建设

　　在信息化与经济全球化相互交织的背景下,信息在经济发展和社会管理中的作用越来越突出,信息资源逐渐成为重要生产要素、无形资产和社会财富。

　　现今,互联网成为信息传播和知识扩散的重要新兴载体。推行政务公开是地方政府主动向公众提供必要的信息,是适应经济时代发展的需要。我国政府部门掌握着行政管理信息、宏观决策信息、市场信息、服务信息等,这些信息的公开,对于公众、企业、社会组织具有重要的参考、指导作用,有助于他们考察社会、分析市场,对于科学地安排科研、生产、生活,合理配置资源等。

　　4、政务公开提升政府公信力

　　现今,在计算机、智能手机等普及下,公众的信息渠道日益增加,了解的信息量大大上升。而一些政府部门存在官僚主义,以及出现官员以权谋私、贪污腐败等现象,这在一定程度上影响了政府公信力。政务公开可以减少政府与公众的信息不对称,社会公众可以有条件进行监督,对政府违法违规行为或不作为等产生约束力。政务公开是反腐败的重要措施,提升政府公信力。

　　同时,在社会发展日益多样化,利益复杂化易冲突,公共危机事件频发的情况下,一些地方政府缺乏应对公共危机能力,造成事态发展严重化,也使政府的公信力受到很大的挑战。当公共危机出现时,政府作为公众利益的代表,唯有坦诚面对,与公众进行良性互动和沟通,才能提升自己的公信力。

　　2.4电子政务与政务公开的关系

　　电子政务与政务公开是相互影响、相互促进的关系,两者相辅相成,共同促进政府管理优化和服务水平的提升。

　　2.4.1电子政务与政务公开有着共同目的

　　推行政务公开的目的,在于建立公正透明的行政管理体制,保障公民、法人和其他组织的知情权,维护其合法权益,监督政府机关依法履行职责丨2。电子政务的目的是要利用计算机、网络、通讯等现代信息技术,打造透明、高效、廉洁的政府,为公众、企业和社会提供更好的公共服务,最终构建政府、企业、公民和社会和谐互动的关系。两者有着共同的目的,都是为了更好地履行政府职能,服务于打造廉洁、勤政、透明、高效的“阳光政府”的目标。

　　2.4.2政务公开是电子政务建设的前提和基础

　　着名学者吴敬链谈到政务公开时说,"国家信息化的第一要务是电子政府。

　　但在工作中发现困难重重。因为电子政府需要建立在政务公开和公共信息透明的基础上,否则只是用电子技术来代替纸面的东西。有的机关把公共信息变成私有财产,变成自己寻租的工具,于是就把内部网络搞成了‘信息孤岛’。” 13政务信息从一定角度来说体现着权力,与部门利益密切相关。如果政府各部门已经做到较高层次的政务信息公开,那么在电子政务建设中,遇到的信息互联互通阻力就会相对小一些。可以这样说,部门信息公开制约着电子政务发展空间,决定着电子政务的服务深度和广度。只有政府信息公开良态化地开展,电子政务才具有可以健康发展的环境。

　　2.4.3电子政务为政务公开提供技术手段和平台

　　信息公开主要有政府网站、政府公报、公共查阅点、新闻发布会等方式。

　　从现有的公开方式来看,政府网站公幵不受时空限制,社会公众可以平等地获取政府信息,显而易见,通过政府网站进行信息公开是最有效和成本最低的。

　　另外,电子政务将政府的决策和权力运作过程是通过构建的业务系统平台进行处理,以实现政府的决策和管理,并保证其结果的高效、科学与公正。政府决策和管理等主要政府活动在电子政务系统平台上运行的过程由各个相互联系又相互独立的环节组成,从而可以有效降低单个部门进行随意操控的可能性。

　　而且,面向社会公众服务的事项在网上处理,社会公众可以随时查看自己的申请事项动态,从而可以有效监督政府及其工作人员。

　　电子政务建设和发展水平,直接关系到政务公开工作的整体水平。