扶贫论文的相关概念与基本理论(2)

　　（2）相对贫困线。随着经济、社会发展和人民生活水平水平的不断提高，我国农村的贫困原因、状况有了变化，城乡之间的差距扩大，以满足温饱为目的的绝对贫困线作为扶贫标准，不能反映农村居民在发展自身能力方面的要求，不能满足于共同富裕的目标，国家开始借鉴国外的做法，制定了相对贫困线。

　　1998 年，国家统计局开始测算农村低收入人口标准， 2000 年以来将测量的标准向社会公布。相对贫困线从最初的 865 元（2000 年）调整到 1067 元（2008 年）。

　　2008 年，国家将绝对贫困线和相对贫困线进行了合并，两个标准的统一，一方面有利于扶贫计划实施的精确性，一方面有利于政策执行的简单化。制定除了新标准，这样做方便了扶贫政策的制定和扶贫计划的实施，对扶贫工作有一定的促进作用。

　　2009 年，国家把扶贫标准上调至 1196 元，扶贫标准上调后，有更多的贫困人口被纳入扶贫范围，除了原有的 “绝对贫困人口” 1497 万，又新增了 “低收入人口” 2841 万。

　　2010 年，农村（人均纯收入）贫困标准是 1274.2011 年，调整到了 2300 元。这次调整后，中国国家扶贫标准线进一步接近了国际贫困标准线。

　　2.3 治理等相关理论

　　2.3.1 治理理论

　　“治理”一词，最早来自于拉丁文、古希腊语，是控制、引导和操纵的意思。治理理论的产生有特殊的背景，是在西方国家出现“政府失灵”和“市场失灵”的情况下产生的，治理理论重在引入了社会力量，形成一种新型的自由的国家社会关系模式，意在弥补两种失灵的缺陷。

　　有关治理的理论、学派很多，关于治理的定义以联合国全球治理委员会的解释较为权威和具有代表性。1995 年，在《我们的全球伙伴关系》研究报告中，治理被定义为：“它是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式之总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和，并且采取联合行动的持续的过程。”治理“既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排”.

　　治理理论的主要特征有：权力方面，从国家独自拥有唯一的统治权威，转变为国家和其他主体共同分享这种权威，这是对国家权力中心论的超越；管理方式方面，从国家正式的强制性管理，更多地转变为民主协商和谈判，这是对传统管理方式的超越；治理主体方面，治理主体之间以互信、互利为基础，以相互依赖为特征，建立起了良好的互动关系，追求共同利益，实现社会发展、公共利益最大化。

　　2.3.2 多中心理论

　　迈克尔·博兰尼最先提出了“多中心”（Polycentrism），的埃莉诺·奥斯特罗姆（ElinorOstrom）、文森特·奥斯特罗姆（Vincent Ostrom）夫妇（美国印第安纳大学政治理论与政策分析研究所）共同创立了“多中心理论”.

　　多中心治理理论，从字面意义看，是相对于单中心而言的，多中心治理讲究治理行为的多元化，通过多元化的主体提供多元化的服务，最终形成共同参与合作的互动关系，对公共事务实现高效治理。与“中心--边缘”的治理结构模式不同，多中心治理允许多个权力中心并存，也允许多个服务中心并存，相互合作的结果是让公民有更多的选择权，能够享受更好的服务，这样做一方面有利于减少 “搭便车”行为，另一方面又扩展了治理的公共性。

　　多中心治理理论的特征主要有：一是供给主体的多元化。公共服务中有多个相关主体，存在多样竞争形式，形成了以管理的多元化和权力的分散化为特征的服务模式。这种多元化既能有效提升工作效率，又能提高服务质量。二是主体间的互动性。在处理公共事务的过程中，综合多个部门、多种方式进行协调，一方面可以维护了政府的公共性、权威性，另一方面依靠独立性强、反应性快、效果显着的市场优势。三是政府角色定位的改变。在治理的多中心性前提下，政府必须改变以往的角色定位，实现权力向度的多元化。它通过建构包容政府、非政府组织和公民自治行动在内的综合治理主体，鼓励各主体遵循共同的行为准则，通过相互博弈、共同参与合作的互动关系，对公共事务进行有效治理，形成为不同社群提供公共服务的行动体系和多样化的组织模式。

　　2.3.3 善治

　　“善治”是公共管理学的热词，善治治理理论事实上已经成为 21 世纪后公共管理学的重要内容。善治理论很重要，涵盖的内容也很广，管理学中的很多研究都可以牵涉到善治理论。

　　什么是善治、善治的含义是什么，争议很多。国内以俞可平的理论为代表，他认为，从本质上说善治是国家权力公民本位的良性回归，让权力重新回到公民社会中去，只有在公民社会的共同参与下才能有效实现公共治理，它表现在公民社会中的自愿合作和对权威的自觉认可。无疑，善治就是能够使公共利益最大化的社会管理过程。这一对善治内涵的定义被大多数学者认同。

　　善治的特征有：它以社会群体和个人为本，并建立在相辅相成的权力和义务基础之上；治理者必须严格地遵守普世的规范并以制度形式来执行这些规范“[21].另外，”善治是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态“[22].所以，善治是一种和谐，它是在政府、市场、公民三者之间的有效互动中形成的，三者作用的充分发挥、功能的有机结合就能在公共服务中实现公共治理。

　　2.4 治理等相关理论对解决农村扶贫问题的意义

　　中国式”扶贫“的主体是政府，扶贫项目的确定、筛选，扶贫资金的发放等都是政府管理的范畴，扶贫过程中有政府、农民、第三方组织，而这些都是治理等相关理论研究、关注的内容。用治理的视角，对农村扶贫问题进行研究，有助于从大的方面理解扶贫过程中各方作用的发挥，提高扶贫效率，加快扶贫进程。

　　2.4.1 扶贫现实变化需要更新扶贫理念

　　中国农村扶贫的理论、手段在变化，扶贫方式的变化折射的是扶贫理论的变化和扶贫战略的变化。我们农村扶贫工作大概有三个阶段，第一阶段，扶贫治理的手段很单一，就是对不利于农村生产力发展的管制取消、减轻，给农民致富营造空间。第二阶段，农村人口开始向城市流动，获取财富的方法多元化，政府有更多的财力、精力用于扶贫，治理手段更加复杂化，包括财政和行政治理手段直接干预。第三阶段，在农村贫困特点发生了很大变化的情况下，扶贫治理手段进一步复杂化，主要特点是依托市场机制的经济发展和国家主导的扶贫开发与多部门参与的转移性支付的混合运行[23].可以看出，从放松管制到行政干预，再到多元化治理，反映的是政府对农村扶贫的认识更加成熟、系统，理论更加丰富。这些扶贫理论的变化与治理理论有契合点，是可以相互借鉴的，联系也会越来越密切。

　　2.4.2 治理理论有助于加快中国农村扶贫进程

　　治理理论有较为成熟、完善的一套系统，并且这套系统在西方的社会治理中发挥了重要的作用。从治理理论的内容和重点可以分析得出，在当代中国，改革在持续深入，经济、政治、文化、社会等方面的制度在不断变化、完善、成熟。这些变化都在朝着有利于政府和公民之间良性互动的方向发展。如果在中国农村扶贫过程中，能够合理利用治理理论，将对扶贫进程产生积极的影响。如乐施会就是多中心治理理论在减贫工作中的缩影。据统计，从开始以来到 2013 年 3 月，乐施会已经在国内 29 个省市开展了赈灾与扶贫发展工作，投入资金总额近 9 亿元人民币，边远山区的贫困农户、少数民族、妇女和儿童等群体收益。

　　2.4.3 治理理论有助于有助于扶贫成果的长效化、长期化

　　我国的扶贫历程相继经过了救济式扶贫、开发式扶贫阶段，从解决贫困农民的温饱问题，到提高低收入农民的发展能力，本质上都是在消除贫困，消灭贫富差距，最终实现共同富裕。现阶段，对发达省份的欠发达地区来讲，经济总量低于发达地区，贫困农民的收入同样低于发达地区，这样对政府而言既有发展经济的硬任务，又有扶贫的责任。治理理论强调参与性，强调公共利益的最大化，更加强调公民和政府之间的互动性。在扶贫过程中，扶贫对象的积极参与，政府对权利的适当让与，有利于扶贫项目的实施，从而实现”输血“到”造血“的转变。在这种良性互动中，实现经济发展与扶贫效果的相互促进、相互推动。