我国城市社区网格化管理的经验借鉴

　　3 我国城市社区网格化管理的经验借鉴

　　3. 1我国城市社区网格化管理的实践经验

　　自2000年以来，国家幵始改革和创新社会管理机制，并希望通过大胆创新，探索、提炼社区管理的新的途径、新的方法，从而实现双重目标，也就是社区管理优化与政绩改善，以下即为几个具有代表性的优秀的城市社区网格化管理个案。2004年，北京市东城区在10月份启用了网格化管理系统，是全国首次，它运用一个网络地图技术以10000 nf为单位，把管辖范围划分为一定数量的网格，以城市管理的职责范围为界，把管理下的物件和事件作为一定数量的城市部件，记入数据库中，投入实践后取得了良好的社会效益和经济效益，比尔？盖茨曾称其为世界级成功案例。

　　2005年，上海市长宁区被国家建设部定为网格化管理工作的第一批试点之一；2007年底，《城市网格化管理实施暂行办法》在上海被发布，标志着城市社区网格化管理的法律依据诞生了，这个地方的管理也取得了很好地经济效益和社会效益。2011年，福州市鼓楼区在军门社区试点网格化管理工作，探索改进网格服务的工作程序，值得一提的是，该社区“135”社区党建工作模式得到时任中央政治局委员、国务院副总理回良玉、时任中央政治局委员、中央书记处书记、中组部部长李源潮的先后肯定。军门社区结合社区“135”党建工作模式把党组织建在网格上，达到了用“小网格”服务“大民生”的效果。这些地区在社区管理过程中先行动先试验，为全国社区网格化管理的进一步推广提供了实践经验。因此，要想得出对其他城市社区具有普适性的网格化管理的经验和借鉴，可以对几个典型案例进行介绍和分析，从中总结提升。

　　3. 1. 1北京东城区的实践经验

　　2004年，那时尚属网格化管理探索的早期，北京市东城区城市管理部门集合了囊括信息、地理编码及网格地图等等在内的十多项技术，设立、创造了一套城市管理新模式，其被称作“万米单元网格”模式：约以10000 rtf为基本单位，将东城区划分成1593个网格单元，所分管的地块由350名专职城管监督员进行全时段监控。

　　管理部门向每名监督员发放一部“城管通”手机，在遇到问题时，如：社区道路障碍损坏、乱堆乱放垃圾、停水停电等，东城区居民只要拨打特定的城市管理服务号码，就可以把城市管理中的各类事件及时向东城区城市管理监督中心进行告知。监督中心接到通知后，就会立即通过专用网络把事件反馈给相关的城市管理职能部门，后者随即前往处置。同时，指挥中心的处理结果还会在规定时间内由监督中心进行评价和考核，这两个中心协同办公，使城市管理走向信息化、动态化和精细化。但是，从严格意义上说，此时东城区开展的是城市管理网格化，而社会管理网格化，也就是社区管理网格化要比城市管理网格化复杂得多。通俗地说，城市管理网格化侧重于管理城市部件，静态“物”、“事件”;社区网格化管理更侧重服务、管理“人”这一主体。二者从彼到此，是一种社会管理的革命。

　　东城区正式幵始社区网格化管理实践是在2010年，同年8月，东城区的17个街道和205个社区被划分成589个网格，建立了基础信息数据库，涵盖7大类核心（人、地、物、事、情、组织和房）、32小类、170项信息、2043项指标，实现了“人进户，户进房，房进格，格进图”的工作目标[35].东城区构筑起的“三级平台”是在网格化管理基础上实现的，“三级”分别指县（市）区一级的综合性社会管理服务指挥中心、街道（镇）一级的综合性指挥分中心以及社区内部的最基层的综合性社会管理服务工作站。从另外一个角度，也可以说东城区构筑了区、街道、社区、网格这“四级”管理体系，依靠技术含量较高的城市监控后台处理技术，让管理部门的职责越加清晰，工作人员也更加负责，政府办事处理更高效，更有针对性，社会管理更加精细。每个网格中都被安放进7种类型的工作人员：网格党组织书记（党支部或党小组）、网格督导员、网格管理员、网格助理员、警员、司法工作者、消防人员。他们按照职责分工承担了解民情、维稳、进行环境监督、整治治安重点、落实群众工作、排查化解矛盾、落实社区矫正和安置帮教工作等职责，同时开展好社区困难群体、社会组织等方面的公共服务工作。在网格化管理制度建设上，东城区形成了 “问题发现一问题搜集一问题立案一处理问题一民意反馈一办结评价”的工作流程，有效服务民生。工作绩效由街道负责考评，从而有效地提高了社会管理工作的效能。2010到2011年间，北京市试点“网格”管理，在东城区建国门、东花市、东直门等街道率先幵展。“网格”为东城区收集到八千四百多条社情民意、社会管理信息，六百三十多起矛盾得到化解，八百多个案件、事件隐患被排除，为群众办了将近七千件多件实事、好事。2011 -2012年两年相比较，该区的信访总量和群体性信访事件量都下降明显，发案率也保持全北京市最低比率；试点工作进行的当年春节，建国门、东花市、东直门都实现了安全事故“零发生”,东城区全区的火警、火灾数量也下降了近六成和近八成，是同年北京市案发率最低的城区[36].东城区从单一的城管执法管理角度的创新上升到整个社会管理模式的创新，这一实践为全国各地社区网格化管理提供了一套成熟的技术支撑，也就是“万米单元网格”技术；在其基础上全面升级的“四级”全覆盖的城市社区网格化管理模式也被作为典型案例被各地城市管理者用以作为借鉴。

　　3. 1.2上海长宁区的实践经验

　　除上述东城区外，上海市的网格化管理也进行地较早，成效较好。上海市的城市管理体制的特征主要是“两级政府、三级管理、四级网络”,展开社区网格化管理实践。作为上海第一批试点的长宁区，继承了北京东城区的管理手段和管理方法，沿用了 “万米单元格”法，同样也设置了指挥、监督两大中心，利用网格化信息平台，辖区被划分成1459个网格，由111个监督员监控，监督员和居民一起及时发现、反馈问题，而后快速处理和有效解决，实现了市、区、职能部门和监督员之间的联动。

　　上海长宁区网格化管理实践区别与上述北京东城区的关键在于注重建设社区网格化管理保障体系，在政策、法规层面进一步完善，适时修改街道办事处条例和社区居委会工作条例等规定，实现政、社分离，对职能部门管理和属地管理单位之间的权限做出明确界定，新形势的发展得以被适应_.长宁区网格化管理的另外一个特色是引入物业公司和社区基层党组织这两个概念，使物业管理快速进入市场化渠道，规范物业的管理行为，物业管理招投标被全面推进，积极推广专业化服务，提高物业服务的整体水平。这样一来，更符合社会主义市场经济的作用规律，探索“社会手段管理社会，社会组织服务社会”的新方式，解决了社区居委会、街道办事处、区一级政府“鞭长莫及”的窘境。物业公司甚至在很大程度上弥补了政府管理手段的短板，提高了社区管理的工作效率。同时，强调基层党组织在社区网格化管理中的作用，增强了党在社区中活动能力，党的群众工作、“两新”组织党建工作有所推进，党员干部的作风更为务实.

　　网格化管理的最终意义是能使居民更加便捷地使用服务，却不用担心网格化管理的复杂过程会对他们产生什么影响。长宁区的创新之举还在于幵通了网上便民服务，把如社团服务、婚姻登记、社会救助、居民证办理等服务内容分为十几个大项纳入网上平台，并在网络上每一项服务内容的说明中，用动画方式模拟真实情景的办理过程，使操作更加简单易懂，体现了以人为本的人性化管理理念，使居民感受到来自管理层的友好和善意，这对于社会管理创新具有十分重要的意义。

　　3. 1.3福州军门社区的实践经验

　　军门社区位于福建省福州市鼓楼区中心的最繁华地段，隶属于东街街道，总面积约0.16平方公里，拥有居民约三千户，人口近万人，新村楼院61座，社区党委在管党员194人。2012年初，军门社区推行网格化社会服务和管理模式，取得了初步成效。根据“单元完好、规模适度、便于问责”的原则，军门社区以300户为标准，把社区划分为8个基础网格/建立“社区党委一小区党支部一楼栋党小组”纵向组织体系，把194名党员分成8个网格、17个党小组，以网格为单位，积极推进党员教育管理进家庭活动，做到党员活动幵展经常化。同时，进一步细化党员责任区，把责任平台设置到网格，使党员能够在网格中发挥出模范带头作用。军门社区采取的是“一格三员”的人员配备：网格协管员由社区的协管员担任；网格管理员由社区干部担任；网格督导员则由街道挂点干部担任。同样的，社区给每位网格员配备了手持智能终端，以信息化支撑网格化管理，并通过落实“一岗双责”（区域责任、本岗位责任），对社会服务管理工作流程进行再造。社区先后获得全国巾帼文明岗、中国残疾人工作先进社区、省级先进基层党组织、省级文明单位、省级文明社区、省级敬老模范先进社区、省社区建设示范社区等140多项集体荣誉。在福州这样一个二线省会城市，何以出现如此耀眼的社区网格化管理成功案例？笔者认为这与军门社区的先天、后天优势密不可分，军门社区实行网格化管理的先天、后天优势主要有三：①辖区内实力单位密集，有省电信集团有限公司、省疾病预防控制中心、市新华图书城、海峡影城、大洋百货和鼓楼区第二中心小学等单位。②军门社区推行网格化管理时，网格化管理各种技术支撑、技术手段已较为成熟。③军门社区大力强调基层党组织和党员在社区中的主导地位和作用，主要思路是构建区域化的大党建格局，抓住了党建的号召力和影响力，充分整合辖区资源服务社区管理，这是最根本、也是最重要的一点。

　　笔者认为，从计划经济时期开始到随后的较长一段时间内，中国政府管理社会的方式持续体现较高的组织化，要以单位为单位对城市居民主进行管理，建立在农村的人民公社也类似城市里的单位，单位组织之外的社会空间十分小、身处其中也缺少自由。随着改革开放不断深化，单位逐渐解体，居民群众的自由流动意识增强，在居住地空间上选择的任意性越来越大，单位体制的局限性凸显。虽然社会发展呈现出前所未有的生机和活力，但社会管理的难度也前所未见，这时更需要一种核心的、有号召力，却不会具有过度强制性的组织来统领社区管理工作。因此，军门社区适时把基层党组织作为一种管理手段介入，替代原有的单位组织在社区管理中的主导作用，不管在凝聚居民自豪感的精神层面，还是在解决许多棘手问题的现实层面，都取得了良好的效应，社会秩序得到有效维护，社会活力也被激发了，弘扬社会正能量。从微观看，军门社区网格化管理的内容十分丰富，包含了社区党建、社区社会管理、便民服务、社区教育、辖区卫生、片区经济、小区文化、社会环境保护等。社区内的权力载体有社区党组织、居民委员会、物业公司、业主委员会等，涉及到的关系包括社区与地方政府、辖区企业之间的关系等，主体多样，关系交叠。

　　3. 2社区网格化管理实践的成效分析

　　（1）政府形象提升

　　网格化管理实施后，社区干部、群众、居民反映身边问题的信息渠道畅通了，政府职能部门也能够随时查处问题，避免了由于信息向上传递不畅导致的管理服务缺位的困扰。目前，街道、社区等政府职能部门及派出机构等作为城市管理主体仍然十分有局限性，群众参与程度极其有限，且收效甚微，政府纵有千般本领，也难以施展。因此，面对复杂的社会管理局面，政府部门背负了 “不作为”的骂名，城市社区网格化管理加速了政府与市民之间的良性互动这个现实被各地实践有效证明了，消除“衙门”与“民间”、“官与民”之间的距离感，形成老百姓与政府共同管理城市的新局面，极大地提升了政府形象。

　　（2）居民幸福指数上升

　　社区管理机构办事效率的提升也激发了社区创新管理的积极性。军门社区围绕“135”社区党建工作模式创造性地开展工作，创新了党员服务站^卫生服务站> 居家养老服务站、小学生“四点钟服务站”和爱心超市等服务载体，社区空巢、独居、孤寡老人享受到日间照料、中午寄餐、牌棋娱乐、康乐保健等多项服务，社区还幵展了家庭责任医生上门、孕产妇跟踪、新生儿跟踪、康复治疗等特色服务。居民生活幸福指数较之以往大大提升。

　　（3）管理机构办事效率提高

　　2005年10月1日到当年年底上海市，长宁区部、事件问题有效立案M为17889件，有效立案的案件件中按时处置结案数量为16459件，九成以上完成了处置。自2006年1月1日正式投入运行以来，截止3月31日，长宁部、事件问题有效立案的案件数量为16391件，按时处置结案案件的数量为16249件，处置完成率达到99. 1%.2010年，上海城市网格化管理信息系统为保障世博会的顺利举办贡献了极大的力量。尤其在4月15日至8月30日期间，上海绿化市容专业网格化管理系统共受理应急案件42884件，办结率高达百分之九十九以上。查看上海长宁区及福州军门社区的管理相关数据，可以看到成效显着：上海长宁区社区实行网格化三个月就准时处置案件、办结案17586件，有效立案1639件，从2004年10月22日开始至2009年底，长宁区共立案处理各类城市管理问题28万余件，为过去处理问题量的6倍；而问题办理平均解决时间为6. 5小时，仅为过去办结时间的1/18.2013年下半年，福州军门社区有关数据显示：通过网格向上反映的各类问题因素601个，己解决586个，解决率达超过百分之九十七，其中社区网格自行化解五百余个，占八成以上，为过去单一居委会被动管理模式下处理问题量的近6倍。社区网格工作人员在第一时间化解了很多的问题和纠纷，将矛盾消除在基层第一线，实现了 “小问题不出格，普通问题不出社区，突出问题不出街道，重大难问题及时上报区政府处置”的目标b上述数据充分、直接地体现了管理机构办事效率的提高。

　　（4）节约社会成本

　　再以北京东城区为例（东城区面积41. 84平方公里），在实行了网格化管理后，网格化管理基础设施设备共投入了将近七千万元（其中包含办公场所改扩等土建费用300多万元），经济效益令人刮目相看。北京天则经济技术研究所作出的经济评估报告显示：网格化管理每年至少为东城区居民带来约1.58亿元的新增福利；节约成本5400多万元；创造就业岗位411个。

　　以占全国经济总量84. 5%的2816个中小城市计算，行政区面积达934万平方公里，城镇化率35.1%,理论上看，可实行社区网格化管理的面积约为328万平方公里，假设网格化管理在所有社区推行，每年可带来约42312亿元的总成本节约，并创造约3200万个新增就业岗位。

　　上述三个案例的实践探索及成效分析，都为南湖社区乃至福州市推行网格化管理提供了很好的借鉴，从网格化管理的技术支撑、管理机构框架的搭建和管理中因地制宜的特色创新等方面都非常值得学习。