街道办事处管理制度优化分析引论(2)

　　比较法。主要是按一定标准对有关联的相关情况进行比较分析，找出相同点和不同点，进而提炼出观点。本文通过比对国内街道办事处改革的经验教训和成败得失，比较了国外先进城市管理的前沿理论和实践经验，并对街道办事处的管理现状、改革方向等进行理论和政策分析。

　　实地研究法。坚持理论联系实际，以南昌市西湖区十字街街道办事处为例，从基层街道办事处的实际工作出发，通过定性的实地研究，近距离了解街道办的现实矛盾，分析矛盾产生的原因，掌握第一手资料。

　　笔者对街道办改革方向的研究是建立在十年基层行政工作经验、两年多街道行政主管的实际管理实践和细致问卷调查研究的基础上的，不同于理论工作者的纸上谈兵、坐而论道。本文的创新之处在于：指出街道办事处的改革是一项系统的工程，不能简单的从市、区、街一级来推进，而必须从顶层设计上统筹进行安排。提出改革的根本问题，关键在于“责、权、利”的界定以及由此带来的组织结构和架构的重组。本文将街道办事处改革的方向定位为支持对街道办事处的角色与功能进行转换，并摒弃过去那种“大社区”改革“几块牌子一套人马”、“换汤不换药”的传统改革思路，提出打破“条块”分割，推动公众参与，细化“网格化”管理的新观点。

　　1.4 相关理论概述

　　1.4.1“新公共管理”理论

　　这一理论缘起于20世纪70年代以来对国家干预主义经济政策造成的“滞胀”困境以及对传统官僚制管理模式弊端的反思。“新公共管理”是一种以强调明确的责任制、产生导向和绩效评估，以准独立的行政单位为主的分权结构，采用私人部门管理、技术、工具，引入市场机制以改善竞争为特征的公共部门管理新模式。“新公共管理”理论突出了效率、效能和效益的原则，在一定意义上也促进了“政事分开”.新公共管理理论认为，“政府是有限的，政府职能的最基本特征是提供核心的公共产品和公共服务”,满足公共需求。一般认为，新公共管理有如下基本要义：

　　1、政府在公共管理中的作用是掌舵而不是划桨，因此，要改造公共部门，推动转变政府职能；2、政府的作用是授权而不是服务，因此，要重新定位政府与社会的关系，政府服务应以顾客为导向，增强对社会公众需要的回应；3、政府实施公共管理服务要以市场为导向。要把竞争机制注入到提供的服务中去，打破政府公共服务供给的垄断性。要通过市场力量进行变革，公共部门应借鉴私营部门成功的管理方法，引入企业管理模式。要按效果而不是按投入拨款，政府提供公共服务时应讲求绩效性；
　　
　　1.4.2 社群主义理论

　　社群主义是在与自由主义的论战中成长壮大起来的，是 20 世纪 80 年代后产生的当代最有影响的西方政治思潮之一。社群主义的哲学基础是新集体主义。

　　是认为个人及其自我最终是他或他所在的社群决定的。主要代表有桑德尔、麦金太尔和沃尔策等。

　　社群（community）是指在固定区域内由群居而聚的人们及其文化所组成的集合体。社群主义以整体主义世界观为哲学基础，对新自由主义以原子主义为中心的个人至上价值观、普遍主义正义观、中立的国家观以及规范教育观等进行了尖锐的批判，并形成了独具特色的理论观点。

　　归纳起来，“社群主义”的主要观点包括以下几个方面：1、公共利益优先于个人利益。在社群主义者看来，现代的自由社会由于过分渲染了个人的自由和权利而变成了一个“失舵的集合体”,社群主义者认为，自由主义长期以来宣传个人至上的价值观，这导致西方社会个人主义泛滥、社会责任丧失，甚至陷入了严重的道德危机。因此，他们积极倡导协调个人与社会的关系，强调用社群利益取代个人自由的中心位置、用公共利益取代个人权利的优先。2、限制不平等，维护社会公平。社群主义者认为西方社会中存在的经济和社会地位的不平等加剧了社会矛盾和冲突，会促使社群的分化，使各种社群间的联系减弱，破坏人们对公共利益的关怀精神和公民参与意识以及广大社会成员共享的社群意识 （社会意识） ,从而削弱作为一个整体的社群 （或社会 ）的力量。因此，必须缩小贫富差距，限制不平等，维护好社会公平。3、国家应积极有所作为。和谐社会的构建离不开强有力的政府。社群主义反对新自由主义的国家中立，强调国家应该积极有为。只有政府才有权力通过制定公共政策、健全法律、完善制度，从而妥善协调各方面利益，维护社会公平正义。政府提供公共服务、化解社会矛盾的职能是不可替代的。4、国家鼓励公民积极参与。公民参与是权利也是义务。公民对国家事务的关心、对政治生活的参与，既是公民的应有职责，也是公民的美德，同时也是公民实现个人权利和价值的必要途径。此外，公民参与也不应仅只局限在政治层面，亦应扩展到各类公共生活。只有国家、社会和公民个人之间良性互动，全社会共同努力，才可能保障每一个公民的合法权益，实现重建美好社群的愿望。

　　1.4.3 治理与善治理论

　　治理理论兴起于 20 世纪 90 年代，是为了解决当时西方福利国家普遍面临的管理危机而产生的。全球治理委员会于 1995 年发表的题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为，“治理是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”.“它一个动态的过程，并非单纯的规则或者活动；治理的手段是协调、合作，而非控制；治理的领域非常宽泛，既涉及公共领域，也涉及私人领域；治理是一种持续的互动，并非正式的制度安排”.基于上述定义，不难发现，治理的内涵至少应包括这样几个方面：1、治理主体未必一定是政府、政府组织、非政府组织以及其他社会组织，凡参与公共事务处理的主体都可能形成权力中心。它可以超越企业治理的局限，也可以突破一国治理的范围，也可以是由来自不同领域、不同层级的公共机构、私人机构，甚至是多个主体组成的复杂网络体。2、治理并不认同公共权力的唯一性，它认为，政府并非万能，国家已不再是惟一的、单极化的管理中心，还要借助公民、第三部门等力量，呈现出多中心的局面。国家仍然发挥主要作用，但强调必须加强国家与社会的合作。3、在治理方式上，既实行正式的强制管理，又有行为体之间的民主协商谈判妥协。“治理是一个上下互动的过程，社会管理不再完全依靠政府权威或者是强制手段，它依靠不同主体彼此间的利益协调和相互博弈达到公共管理的目的”.各行为体在互信、互利、相互依存的基础上进行持续不断的协调谈判，参与合作，求同存异，化解冲突与矛盾，最终实现社会发展和公共利益的最大化。

　　善治是治理的一种理想状态，是使公共利益最大化的社会管理过程。联合国亚太经济社会委员会认为善治具有“参与的治理、依法行政的治理、透明化的治理、回应性的治理、共识取向的治理、公平与公开的治理、效能与效率的治理、负责尽职的治理”八个特征。

　　善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新的关系。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同以及公民的积极参与，没有一个健全和发达的参与机制，就不可能有真正的善治，只有政府、各类社会组织、公民有效合作，良性互动，才能使公共利益最大程度的得以实现。