化工类商品绿色关税现实基础与税制要素构想

　　第四章化工类商品绿色关税现实基础与税制要素构想

　　4.1 绿色关税现实基础

　　利用绿色关税控制跨国污染转移十分必要，我国对环境保护的工作起步晚，没有系统完善的环境保护法对相关经济行为进行调节，这就使得 WTO 的国民待遇原则和税率制定等问题十分棘手，需要综合考虑各方面的现实情况。

　　4.1.1 与环境保护相关的 WTO 协定

　　WTO 一方面鼓励自由贸易，同时也肯定关税对于环境保护的作用。绿色关税既不违背 WTO 的相关规定，又能有效地减少跨国污染转移问题的发生。WTO协定不能将各国各类环境保护相关收费、税收或者行政手段全都囊括其中，现有的相关规定主要是一些原则性的文字，WTO 对绿色关税的规定有待进一步细化，下文主要对 WTO 相关规定进行简单介绍。

　　GATT1994 第 20 条中“一般例外”条款对以关税手段保护环境和人类健康做了以下规定：“如果满足（b）为保护人类、动植物的生命或健康所必须的措施；（g）与保护可耗竭的自然资源有关的措施两项”一般例外条款“是被允许的，但是对待同样情况下的不同国家不能构成差别待遇，或者形成另一种形式的限制。”这部分内容在实践中被各成员国作为在对外贸易过程中采取环境保护措施的例外条款，又称环境保护例外条款21.

    GATT1994 第 2 条规定，缔约方在满足下列条件的情况下，可以按照本国环境标准，自行决定是否对污染环境的进口产品征收相关税费。

　　（1）绿色关税的实施应该有有相应的标准，不能任意征收，一国对进口商品征收的绿色关税，不能大于国内同样产品因为产生环境污染应该负担的税费，如果国内没有同样商品，绿色关税不得高于用于生产该产品的全部或部分产品的直接和间接税收。

　　（2）所征收的绿色关税必须符合国民待遇原则，不能对进口本国产品和出口国外产品实行差别待遇，从不同国家进口相同产品在相同情况下税负应该相等。

　　（3）不能通过征收绿色关税，用来对国内生产提供保护。这一条款对进出口绿色关税均适用。

　　4.1.2 国内有关税费制度

　　4.1.2.1 国内税与环保相关部分

　　我国目前没有真正意义上的专门的环境保护税税种，通过税收调节作用促进环境保护主要体现在某些税种税目包括对环境有污染的商品、对开采资源征税的资源税以及对治理环境污染有利的税收优惠部分等，详细情况大致如下：

　　（1）增值税主要是通过税收优惠的方式对循环利用废气、废水、固体废弃物（即三废产品）的行为进行鼓励；（2）《企业所得税税法》则免除循环利用三废产品的企业五年的企业所得税，对购置税法中规定的环保设备款项的 10%允许抵扣应纳税额；（3）消费税税目囊括了部分污染环境和消耗大量资源的产品；（4）资源税在限制不可再生资源的开采起了一定作用；（5）车船税针对使用车船行为征税，动机虽是为公共建设资金，但实施过程中对车船使用频率的改变能够有效的抑制能源消耗；（6）城市维护建设税是以消费税、营业税、增值税为基础征收的，其征收的目的虽不是为了控制污染环境或者大量消耗资源的产品，但国家治理环境总投资大约 35%来自城市维护建设税，这一数额占城市维护建设税税收收入的 45%左右，应该列入与环境保护相关的税收之中。

　　4.1.2.2 排污费

　　排污费是向排放污染物的单位和个人征收的，包括各种类型的排污费，如污水排污费、废气排污费等。中华人民共和国统计局并没有对我国排污费用进行统计，与排污费用相对对应可取得的数据为专项收入（见表 4.1）。专项收入中包含了排污费，但还有其他资源收费和教育附加费等。专项收入是为促进环境保护和经济发展而开征的，一方面增加了政府的财政收入，专款专用，将这部分收入投入到重点建设工程上，积极促进经济健康有序发展和实现可持续发展的道路。这与“绿色”这一理念不谋而合。

　　4.1.3 环境保护综合名录（2014 年版）

　　环境保护综合名录是环境保护部为各相关部门进行决策时提供依据而制定的，从 2007 年开始制作，每年更新一次。2014 年 12 月环境保护部向各部门提供《环境保护综合名录（2014 年版）》，这一名录同时也是面向全社会公开使用的。其中包括 777 项高污染、高环境风险产品。其中高污染产品是指在生产过程中污染严重、难以治理的产品，高环境风险产品是指在指在日常生活中易发生污染事故、危害人类健康的产品。目前来看，我国仍然存在较多高污染、高环境风险的产品，为环境构成极大威胁，但是为防止或者消除这些危险应该付出的经济代价并未体现在经济个体经营成本中，即前文提到的没有将环境成本内部化，这对于积极防治污染、采用清洁技术的经济个体来说也是一种不公平的竞争，不利于促使企业履行应尽的环境义务。《环境保护综合名录（2014 年版）》是环境保护部综合各部门需求制定的，正在不断的更新与完善，这一目录同时也为专家、学者以及研究部门的研究分析活动提供了依据，对推动和配合国家相关部门制定经济目标政策和市场监督管理政策有十分大的作用，能充分反映造成环境损害的目标产品，有针对性地进行控制这些产品的生产和使用，推动其退出市场。本人认为，绿色关税和环境保护税都可以以此目录作为标准制定征税对象。

　　综上所述，WTO 要求绿色关税的实施在 GATT1994 第 20 条一般例外的（b）款和（g）款条件下，应该满足国民待遇原则和非歧视原则。《环境保护综合名录（2014 年版）》已经在加工贸易、取消出口退税领域得到了应用，相信对绿色税收的应用也会逐步展开。我国没有完善的环境保护税，只是在其他国内税中对涉及污染环境以及消耗资源的产品或行为征税。其中增值税和企业所得税是对对环境污染有利的企业和产品给予优惠，消费税和资源税纳税税目有限，进口应纳消费税产品同样征收进口环节消费税，征收资源税产品出口环节资源税也不予以退还，城市维护建设税没有对污染环境产品和不污染环境产品区别征收。我国国内生产产品与国外生产产品的区别主要体现在排污费的收取上。下文对绿色关税的构想主要基于这些条件。

　　4.2 绿色关税税制要素构想

　　建立中国绿色关税体系的基本思路是：改革现行关税制度，使关税绿色化。笔者认为制定进口环节绿色关税可以根据中国现有环境标准即上文提到的《环境保护综合名录（2014 年版）》、国际上通用的污染者付费原则等本文提到的标准和原则对我国绿色关税进行规划，以减少在使用过程中产生污染产品的进口，对在生产过程中产生污染和消耗资源的出口加以限制。

　　4.2.1 绿色关税目标原则

　　构建绿色关税制度近期目标在于限制对高污染、高环境风险商品的进口，控制两高一资产品出口，减少对国内环境的污染，远期目标是维持社会经济与生态环境友好共存，走可持续发展道路。

　　构建绿色关税制度既要符合环境友好型社会的要求，又能适度保证国内需求，还能与WTO的国民待遇原则相适应。在借鉴国际经验的基础上，结合我国国情，确定合理税率、充分发挥税收政策的调节作用以促进经济健康发展。具体可分为以下三点要求，一是既要约束又要激励，实行绿色关税，增加对高污染、高环境风险商品进出口环节税负的同时，也要鼓励对环境污染治理有利的商品和行为；二是既要减污染又要促增长，绿色关税并不是指一味地加重税负，而应该结合经济发展需求进行调整，在减少污染的同时也要兼顾经济增长；三是既要借鉴又要创新，国内关于环境保护的税制不够成熟，借鉴国外成功经验是一种必要，但是照抄照搬显然是不合理的，中国所处的经济地位和中国特色社会主义体制决定着我们应该创造出一个不一样的绿色关税体系。

　　此外，绿色关税也应该同样满足税收的公平、效率、中性原则。税收的公平原则要求对于不同国家相同情况下的相同商品征收同等的绿色关税，对环境污染程度不同的商品征收按照环境污染程度应该分担的绿色关税。绿色关税的实施应该以最大限制保护环境、减少资源大量消耗为目标，绿色关税的税收收入应该大部分投入治理环境污染，为了节约纳税成本和征税成本，绿色关税应尽可能简化税制。绿色关税中性原则是指在征收绿色关税的同时可以适当减少其它税种税收收入，或者增加一部分产品税收同时减少一部分产品税收，尽量减少社会税收额外负担，维持社会市场机制和税收机制最优结合。

　　4.2.2 化工类商品代表性

　　全球大约 98%以上进出口货物都是以海关编码22为基础进行分类。海关是根据海关编码制定进出口税率，也是根据海关编码对进出口商品征收关税。研究绿色关税也应该以海关编码为基础，本文所指的化工类商品主要是指海关编码第六类的化学工业及其相关工业的产品。王洁（2011）指出，中国化学工业排放的废水占全国工业排放总量的 22.5%,废气和固体废渣也分别占到 7.8%和 5.93%.化学物质引起的环境污染已占总环境污染的 80%-90%.

　　我国每年癌症新发病人有150 万人，死亡 110 万人，造成癌症的原因 10%-15%与化学因素有关。化工类商品不仅对环境造成严重危害，也对人体健康有很大的威胁。与 WTO 协定中保护环境的一般例外条款（b）和（g）款相符合。化工类商品的对外贸易自 80 年代以来得到十分迅猛的发展，过去基本以平均增长速度大于 20%的速度快速增长，化工类产品在发达国家一般是贸易顺差，在我国确是贸易逆差。傅庆玲（2013）引用 Gabi5 及 eBalance 生命周期评价数据分析得出中国由于对外贸易负担的全球基础有机化学品污染排名世界第二位。2010 年公布的取消出口退税的 406 个商品中，化工类商品约占 300 个之多。前文提到的《环境保护综合名录（2014 年版）》中高污染、高环境风险的商品中化工类商品约占 75.55%左右。这些数据均说明化工类商品造成的污染非常严重，需要加以控制。从另一方面讲，无论是生产环节还是使用环节化工类商品都会严重地污染环境和威胁人类健康。化工类商品第 28 章中的贵金属、稀土金属等商品是不可再生的宝贵资源。结合上文对于绿色关税概念、原理的考虑，化工类商品对于研究绿色关税具有一定的代表性，下文关于绿色关税税制要素构想基本是基于对化工类商品的研究分析。

　　4.2.3 化工类商品进口环节绿色关税

　　4.2.3.1 征税范围和对象

　　现行《环境保护综合名录（2014 年版）》的商品分类虽然考虑了海关编码进行编制，但在商品的包含对应关系上有很大差别，笔者下文对绿色关税税率的大致估算需要引用征税对象的进口数据以及国内使用数据，现行条件下只能取得较为宏观的数据，微观的数据即使能够取得也由于两者的差别无法一一对应。此外，《环境保护综合名录（2014 年版）》正在逐年更新，且主要针对国内商品，可能没有将进口环节所有造成污染的商品考虑进去。由于化工类商品的普遍污染性，对其绿色关税的研究应该具有前瞻性，单只是就事论事是不够的，考虑到绿色关税主要依据海关编码征收，本文对化工类商品征税对象的确定，是建立在分析《环境保护综合名录（2014 年版）》与 HS 编码中各章商品较为宏观的联系之上。

　　进口环节绿色关税征收对象为进入关境后将对环境造成不利影响的商品。在分析商品是否应该纳入绿色关税征税对象中时除了考虑对环境的影响，也应该结合当前国家政策和其他相关因素。化工类商品成千上万，无法进行一一判断，通过将《环境保护综合名录（2014 年版）》中的商品分类列入海关编码后，笔者发现主要作为化工类商品生产原料的第 28 章24、29 章、32 章基本占据《环境保护综合名录（2014 年版）》中高污染、高环境风险商品的绝大部分，其他商品几乎只有少数几个，在现实生活中，这三类商品确实具有很大的环境破坏性和对人类健康的威胁性，应该予以限制，笔者建议应该对其征收一定数额的绿色关税。对于第 30 章商品和第 31 章商品主要考虑国家医疗卫生事业发展的需求以及中国作为人口大国对农业快速发展的需求笔者认为不应该确认为绿色关税的征税对象。具体情况如表 4.2 所示。通过对比国际绿色关税的征税对象，与下文中初步确定的 28、29、32 章基本吻合。

　　4.2.3.2 绿色关税税率和计税依据

　　庇古提出政府应该征收等于私人边际成本与社会边际成本差额的绿色税收T,在理论上可以得到恰好等于环境外部性的最优产出，但实际生活中获得完全信息是不可能的，且存在经济和福利损失的风险，庇古税税率很难确定。只能通过不断尝试得以矫正。

　　庇古税税率在实际生活无法获得，但其基本原理仍然可以作为推断的依据，污染环境、过度消耗资源都属于外部不经济，将其内部化是最好的方法。信息不完全的情况要求得最优资源配置下每单位污染物造成的边际损害值或边际污染成本是不可能的，如果换一种思路，把绿色关税看作是对高污染、高环境风险产品使用时的一种惩罚，造成环境污染的损害程度无法用货币衡量，而且惩罚只是一种手段，并不是一种目的，目的应该是将环境维持在一个相对平衡的状态，在这种平衡状态下，人们的生活、学习、工作能够不会由于环境的恶劣受到很大的干扰。维持环境在这种状态下是需要投入成本的，我国统计年鉴将这一成本命名为环境污染治理投资总额。如果这一成本能够通过征收绿色税收来解决，不仅能维持环境的平衡状态而且对污染环境的行为和个人予以惩罚。依此类推，绿色税收的最优税收应当等于社会治理污染的成本。即“谁污染，谁治理；谁浪费，谁补偿。”在此基础上，大致确定下列步骤以大致估算进口环节的绿色关税。

　　第一步，结合“谁污染、谁治理；谁浪费、谁补偿”的原则，假设每使用一定量的商品需要投入环境污染治理投资为 F1,假设治理化工类商品造成污染的投资额为 F2,化工类造成污染量为 F3,那么F2 = F3 = A ? F1,其中 A 为化工类造成污染量占污染总量的比例。

　　第二步，假设所有化工类商品造成的污染由所有化工类商品平均分担，那么化工类商品应该征收的绿色关税税额T可以根据化工类商品的进口金额Y1占国内消费总额 Y2 的比例推算，即T = （ A ? F1 ? Y1）/Y2上文提到，进口环节绿色关税的征收是以进口附加税的形式征收，即在传统关税的基础上，加征以保护环境的目的进口附加税，以实现进口商品使用过程中发生环境成本的内部化。实现环境内部化的税额 T=税率 t*征税对象在征税环节的总金额 X.

    综上所述，能够大致接近每单位化工类商品边际损害值的税率为t1,由于绿色关税的实行主要是为了通过征税将环境成本内部化以实现社会的最优消费，t1可作为绿色关税税率的下限。

　　根据 WTO 的国民待遇原则和非歧视原则，进口产品直接或间接征收的税费不得高于对相同国内产品所直接或间接征收的国内税费，在综合了专项收入相关数据的基础上，结合化工类商品的数据，与上文计算步骤类似，将国家治理污染投资总额改为专项收入，可以进行类似估算，但由于目前统计年鉴上仅能搜集到2008 年-2013 年六年的数据，只能得到六组关于税率测算的数据。详见下表 4.4.

　　考虑到这部分数据主要是测算绿色关税税率的上限，取A = 0.9,由上表数据可知，0.0693758≤t2≤0.0979282综上所述，绿色关税在现有状况下可取值 t1≤t≤t2.笔者对此作出的分析是建立在一些理想的假设条件下的，对于化工类商品平均分担国家治理污染投资总额的假设在实际情况中并不适用，应该根据一单位化工类商品对于环境污染的边际损耗值确定，或者根据该商品对于环境污染的程度大小和对人体健康的毒性大小进行加权平均分析。第三章提到，国际上对化工类商品征收的税率最低是 0.03,最高是 0.583,本文估算出来的数据基本在这一税率范围之内，但距离最高税率水平有一定差距，这主要是由于我国还未实行环境保护税，如果环境保护税开征，上限估算数据将增加许多。

　　绿色关税的理论基础主要来自于庇古的外部性理论，这一理论在实践情况下很难直接加以应用，Burrows（1979）提出实行绿色税收应该使用逐步控制法，通过实践过程中的效果和问题对税率进行逐步调整。这一理论对绿色关税同样使用。上文主要是为绿色关税税率研究提供一种新的思路，测算过程中存在思虑不周以及现有环境标准、数据收集的问题，绿色关税税率仍然需要更进一步的研究分析加以确定。

　　4.2.4 化工类商品出口环节绿色关税

　　我国只对部分资源型产品及易于产生不正当竞争、需要进行出口秩序管理的初级产品征收出口关税。现阶段主要有 36 种商品，实际上，我国对部分产品征税有出于控制资源性产品出口、调整贸易结构的目的，但由于国内环境标准、法规等问题，以及某些资源涉及到欧美、日本等发达国家的利益，实施的过程中并不顺利，受到百般阻挠，并勒令终止，近两年受到公众关注的是我国的“稀土案”.

　　4.2.4.1 我国稀土出口关税案例分析

　　2012 年 3 月 13 日，在 WTO 会议上，日本、欧盟、美国对我国“稀土、钨、钼等原材料出口管制措施”请求 WTO 争端委员会裁决，2012 年 7 月 23 日，委员会建立专家组审议此案，虽然我国相关部门人员做了充足的准备，还是在 2014年 3 月 26 日被告知，我国援引的 GATT1994 第 20 条进行辩护无效，我方败诉。

　　对于本案的争议点，争端解决委员会分别就出口关税、出口配额以及限制企业稀土贸易权限作了以下裁决：关于出口关税，专家组两位专家认为我国不能就加入WTO 贸易议定书附件六以外的商品援引 GATT1994 第 20 条（b）款和（g）款作为“稀土案”抗辩法律依据，另一位专家则认为除非是协定特别说明某项义务不能使用（b）和（g）款，否则是可以通用的。随后的研究讨论中，专家认为即使可以引用上述环境保护例外条款，我国也无法提供对稀土征收出口关税是处于保护人类、生命和健康的必要性的主要证据，因此裁定中国对稀土征收出口关税是不必要的。关于出口配额，专家组对中国提出的 WTO 成员拥有自由资源主权的观点并无异议，也赞同中国在制定关税政策中将可持续发展理念纳入其中，但专家组认定中国实施出口配额是为实现控制国际市场的目的，不允许 WTO 成员国声称“保护”可耗竭资源却利用贸易措施另行其事的行为。此外，国内并不存在与出口配额等效的相关措施。非歧视原则也是 GATT1994 第 20 条（g）款的必要条件之一。相反地，专家组审理此案的过程中，认为我国通过关税措施鼓励国内提炼稀土、钨、钼，进而保障国内制造商对这些资源的优先使用权。我国最终宣布取消稀土出口配额并于 2015 年 5 月开始取消稀土的出口关税。

　　4.2.4.2 出口环节“绿化”设想

　　通过上述案例可以看出，对于绿色关税的征收要被 WTO 认可的条件就是要同时满足非歧视原则、以及 GATT1994 第 20 条规定的“一般例外”中的（b）款和（g）款。不再可生资源和危害人类、动植物生命健康的商品在我国进出口贸易中并不少见，但对于非歧视原则，我国国内对环境标准的评定机制尚没有，也没有专门用来保护环境的税种开征，现存的出口关税中化工类商品主要是第 28章无机化学品；贵金属、稀土金属、放射性元素及其同位素的有机及无机化合物和第 31 章肥料。其他章商品并没有出口关税，本人认为在现在无法应对 WTO 非歧视原则的情况下贸然开征某物种的出口关税是不合适的，不仅有可能遭到其他国家的反对，对于国内企业面对由享有出口退税或者不征关税的情况转变为征收出口关税也是极大的落差，从国际经验来看，国际绿色关税相关制度政策主要是针对进口环节的。

　　国家针对“两高一资”产品的出口退税政策作了多次调整。如下表 4.5 所示。

　　2014 年 12 月 31 日相关部门透露，我国有望调整出口退税政策，限制甚至进一步降低高耗能、高污染和资源型产品的出口退税率。这对于保护环境，节约资源有一定的调控力度。相对于开征出口关税从心理上也较容易被接受。从国家一系列政策以及未来政策预期上来看，出口退税率的取消和降低成为我国减少生产过程中环境污染的重要手段。对于出口环节绿色关税的进一步推进，逐步完成取消对“两高一资”产品的出口退税是十分必要的。笔者认为，相关部门应该充分利用环境保护部发布的《环境保护综合名录（2014 年版）》与《2008 年加工贸易禁止类商品目录》，对环境保护综合名录中列举的商品除《2008 年加工贸易禁止类商品目录》中的商品，全部取消出口退税或者逐步降低出口退税率。

　　4.2.5 收入归属与收入使用

　　由于关税由海关征收，不必担心地方由于经济发展隐瞒不报等情况，税收应该统归中央，纳入中央预算管理，严格按照相关标准专款专用。一来用于投入各地区环境治理二来则应该形成专门的环境补贴，对符合《2014 年环境保护综合名录》中环境友好工艺名录和环境保护重点设备名录以及《2008 年国家鼓励发展的环境保护技术目录》和《2008 年国家先进污染防治技术示范名录》等相关环保标准目录中的商品给予一定金额的补助。相关环保标准应该由财政部与环境保护部联合规范制定，并根据实时情况及时更新。

　　本章小结

　　本章是整个文章的灵魂部分，通过对《2014 年环境保护综合名录》和国内与环保相关税费的介绍，引出我国现在实行绿色关税的现实基础，进而对进口环节的征税对象和税率估计区间进行分析，对于出口环节，由于我国加入 WTO 所签署承诺书附件六对我国征收出口关税限制的原因，笔者对此主要以“稀土出口关税案”作为案例，分析出口关税实施的难度系数过大，我国目前进一步取消环境污染产品的出口退税或者降低它们的出口退税率是一个较好选择。