2 安全生产应急预案法律制度概述（Overview of theWork Safety Emergency Plan）
2.1 安全生产应急预案概述（Brief Introduction of the Work SafetyEmergency Plan）
2.1.1 安全生产应急预案的概念
应急预案是在自然灾害或事故灾难等突发事件发生前，依据风险评估的结果预测潜在的危险，在危险实际发生前针对危险源编制应对危机实际发生的应对计划，为控制事故灾难进一步恶化、降低事故损失、保障生命财产安全提供行动指南。其核心目的就是为了解决应急过程中的“5W”问题，即 why--为什么编制应急预案；what--应急预案关注什么内容；who--谁负责管理实施应急预案；when--何时启动应急预案；where--哪些领域需要应急预案。
安全生产应急预案是在风险评估的基础上，针对生产专用设备，施工现场设施，工作场所及周边环境，结合安全生产技术，对应急资源进行整合，旨在事故灾难发生后及时控制突发事件，防止其进一步恶化，最大限度的降低事故灾难造成的各类损失。
安全生产应急预案是安全防护工作的重要保障，必须以综合防灾减灾及总体预案为指导，必须有统一的应急组织管理指挥系统及完善的应急工程救援保障系统，必须做好应急物资储备及登记制度。综合协调、统一领导，各层级应急预案共同作用，为应对安全生产事故灾难提供理论支持与实践指导。
2.1.2 安全生产应急预案的作用
安全生产应急预案是安全生产事故预防系统的重要组成部分，同时也是规范安全生产工作中的事故预防（事前）、应急预案（事中）和事故调查处置（事后）三个主要阶段中的核心环节，承上启下，对于控制事故发展，减少损失，对于群众生命财产安全的保障具有重要意义[12].《国家安全生产事故灾难应急预案》在总则中规定了预案的编制目的--“规范安全生产事故灾难的应急管理和应急响应程序，及时有效地实施应急救援工作，最大程度地减少人员伤亡、财产损失，维护人民群众的生命安全和社会稳定。”
安全生产事故应急预案的主要作用包括：
（1）立即采取措施组织营救受害者，制定疏散计划疏散其他被困人员，采取多种措施保证危险地区内各类人员的生命安全。
（2）快速控制事故灾害的进一步恶化，针对事故危害区域内危险性和危害程度，迅速展开全面的事故风险分析、调查、监测。
（3）做好现场清洁，消除危害后果，防止其他次生灾害的发生。
（4）查明事故原因，编制损伤评估报告，总结经验为下一步发展、修改应急预案提供现实依据。
2.2 安全生产应急预案分类及内容（Classification and Content ofthe Work Safety Emergency Plan）
2.2.1 安全生产应急预案分类
根据不同的制定主体，我国安全生产应急预案分为以下几个部分：由国务院制定的国家安全生产事故灾难应急预案；由国务院会同负有安全监管责任的相关部门制定的安全生产专项应急预案以及安全生产部门应急预案；地方政府部门制定的安全生产应急预案；企事业单位制定的安全生产应急预案。
1、国家安全生产事故灾难应急预案：依据《中华人民共和国安全生产法》、《国家突发公共事件总体应急预案》和《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》等法律法规及有关规定制定，规范安全生产事故灾难的应急管理和应急响应程序，及时有效地实施应急救援工作，最大程度地减少人员伤亡、财产损失，维护人民群众的生命安全和社会稳定而制定的规范性文件。
2、安全生产专项应急预案及部门应急预案：国务院会同有关部门为应对某一类型或某几种类型突发事件以及结合应急预案与部门职责为应对突发公共事件而制定的预案。国务院计划发布 21 件专项应急预案，已发布 18 件应急预案，包括自然灾害救助、防汛抗旱、地震、突发地质灾旱、特大森林火灾、安全生产事故灾难、铁路行车事故、民用航空器飞行事故、海上搜救、城市地铁事故灾难、电网大面积停电事件、核灾难、突发环境事件、通信保障、突发公共卫生事件、突发公共事件医疗卫生救援、突发重大动物疫情、重大食品安全等方面。在政府的官方网站上尚有涉及国家粮食安全、金融突发事件、涉外突发事件 3 部预案处于“待发布”的状态。从安全生产专项应急预案在整个专项应急预案体系中所占的比例，集中凸显出对安全生产的重视程度，预案在内容上与其他应急领域也存在大量沟通协调的关系，因而值得进一步深入研究。在国务院中负有突发事件应对责任的各部门，应当根据各自的职责及法律法规的授权，制定相应的突发事件部门应急预案。部门预案是责任细化、预案专业化的必然结果，是部门具体应对突发事件的行动指南。
3、地方政府部门安全生产应急预案：省级人民政府的突发公共事件总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案；各市（地）、县（市）人民政府及其基层政权组织的突发公共事件应急预案。上述预案在省级人民政府的领导下，按照分类管理、分级负责的原则，由地方人民政府及其有关部门分别制定。如 2014年依据《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国安全生产法》《国家安全生产事故灾难应急预案》《江苏省安全生产条例》和《江苏省实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》等法律法规及有关规定，废止《江苏省工矿企业重特大安全生产事故应急预案》，同时出台《江苏省重特大生产安全事故灾难应急预案》；又如 2013 年依据《生产安全事故应急预案管理办法》（安监总局令17 号）第 5 条、第 6 条之规定，在梳理安全生产法律、法规、规章和标准，分析本地区安全生产实际基础上，根据《中华人民共和国突发事件应对法》等法律、法规和规章，参照《国家安全生产事故灾难应急预案》等预案文本，对《徐州市工矿企业重特大安全生产事故应急预案》进行修订，并更名为《徐州市安全生产事故应急救援预案》。面对全国范围内幅员辽阔、地区性差异巨大的矛盾，地方性的应急预案能够结合所在区域的地理环境、支柱产业等相关因素制定符合地方特色的应急预案，因而是整个应急体系的重要组成部分。
4、企事业单位制定的安全生产应急预案：各类单位编制的应急预案是贯彻安全生产应急管理过程中最接地气，同时也是结合企业生产经营情况及周边环境制定的，在具体应对各项突发事件的各环节中最具实效性的应急预案。《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》作为各类单位制定安全生产应急预案的指南，对于统一企业应急预案的编制标准、提高企业应急预案的编制质量具有现实指导意义。同时，统一的编制标准也有利于政府部门评审备案工作的有序开展，有利于同类企事业单位在预案编制及执行过程中的沟通协作。依据《生产经营单位安全生产事故应急预案编制导则》的规定，“生产经营单位的应急预案体系主要由综合应急预案、专项应急预案和现场处置方案构成。生产经营单位应根据本单位组织管理体系、生产规模、危险源的性质以及可能发生的事故类型确定应急预案体系，并可根据本单位的实际情况，确定是否编制专项应急预案。风险因素单一的小微型生产经营单位可只编写现场处置方案。”
2.2.2 安全生产应急预案的内容
1、国家总体应急预案主要包括以下 6 个章节：
（1）总则：编制目的、编制依据、分类分级、适用范围、工作原则、应急预案体系；（2）组织体系：领导机关、办事机构、工作机构、地方机构、专家组；（3）运行机制：预测与预警、预警级别和发布、应急处置、恢复与重建、信息发布；（4）应急保障：人力资源、财力保障、物资保障、基本生活保障、医疗卫生保障、交通运输保障、治安维护、人员防护、通信保障；（5）监督管理：预案演练、宣传和培训、责任与惩戒（6）附则：预案管理、预案修订、生效时间.
2、国家安全生产事故灾难应急预案包括以下 7 个章节：
（1）总则：编制目的、编制依据、适用范围、工作原则；（2）职责：组织体系、现场应急救援指挥部及职责；（3）预警预防机制：事故灾难监控与信息报告、预警行动；（4）应急相应：分级响应（包括国务院各部门、各安委会的响应）、指挥和协调、紧急处置、医疗卫生救助、应急人员的安全防护、群众的安全防护、社会力量的动员与参与、现场检测与评估、信息发布、应急结束；（5）后期处置：善后处置、保险、事故灾难调查报告、经验教训总结及改进建议；（6）保障措施：通信与信息保障、应急支援与保障、技术储备与保障、宣传培训和演练、监督检查；（7）附则：预案管理与更新、奖励与责任追究、国际沟通与协作、预案实施时间。
3、江苏省重特大生产安全事故灾难应急预案包括以下 7 个章节：
（1）总则：编制目的、编制依据、适用范围、工作原则、预案体系；（2）组织体系：省安委会职责、省安委会办公室职责、有关部门（单位）职责、专家组及职责、现场指挥部职责、生产经营单位职责；（3）预警预防：监测与预警、预防与应急准备、信息报告；（4）应急处置：应急响应流程、分级处置、指挥协调、紧急处置、医疗卫生救援、安全防护、警戒保卫、社会动员、检测评估、信息发布、应急结束；（5）后期处置：善后处置、事故调查、总结分析；（6）应急保障措施：通信与信息保障、救援装备保障、应急队伍保障、交通运输保障、医疗卫生保障、物资保障、资金保障、生活保障、应急避难场所保障、 技术储备保障、社会动员保障、宣传、培训和演练；（7）附则：预案管理与更新、沟通与协作、奖励与责任追究、预案生效时间。
4、企事业单位的安全生产应急预案应分为综合应急预案、专项应急预案、处置方案，具体内容如下：
（1）综合应急预案：应急活动的基本原则、事故风险情景描述、应急部门架构及各部门职责、事故灾难信息传递及预报、应急响应的启动和结束、信息及时公布、后期处置计划、应急保障措施、应急预案管理及实施；（2）专项应急预案：事故风险评价制度、应急指挥领导及权责、应急处置程序、应急处置措施；（3）处置方案：事故风险分析、应急处置、注意事项；（4）附件：应急管理机构及工作人员联系方式、应急物资储备、各类格式化文本、关键的线路标识和图纸、有关协议或备忘录。
通过对比不同层级的安全生产应急预案，我们发现越是接地气的企事业单位层面的应急预案越具体可行，越是上层总体应急预案越缺乏可操作性，甚至沦为宣传性文件或者口号性文件。不具有可行性的已经背离了制定预案的初衷，这也是上层安全生产应急预案亟待的问题所在。
2.3 安全生产应急预案的性质（Character of the Work SafetyEmergency Plan）
对安全应急预案的法律性质，学术界尚未达成共识。判明安全生产应急预案的法律性质及法律地位是丰富预案内容、完善预案体系、促使整个应急管理系统高效运作的先决条件。依据宪法和立法法的相关规定，我国法的表现形式主要包括宪法、法律、行政法规、地方法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章和地方政府规章。原则上来说，只有这些法律文件才能产生法律上的普遍约束力。
关于安全生产应急预案的性质，针对各级政府和政府部门制定的应急预案，从性质上讲属于政府和政府部门依据法律制定的，为具体实施《突发事件应对1法规和行政规章之外的其他行政规范性文件。根据《宪法》第 89 条的规定，“国务院有权根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。第107 条的规定，县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”政府和政府部门制定的安全生产应急预案即属于政府依据《宪法》的授权，针对安全生产突发事件而制定的在某一领域或者某一地区适用的行政规范性文件。
当然，并不是所有的其他行政规范性文件都属于法律的渊源。从效力标准来看，只有当某一行为规范能够拘束法院或法官，成为审判的依据时，才属于法的渊源。有学者将其他行政规范性文件分为三类：（1）属于法律的渊源的其他行政规范性文件。例如根据《行政法规制定程序条例》第 31 条的规定，行政法规的解释与行政法规具有同等的效力。（2）由法律法规专门授权制定的属于法律的渊源的其他行政规范性文件。例如行政机关为了补充行政法、规范或者变通上级其他行政规范性文件的规定，依据法律、法规、规章或者上级行政规范性文件专门授权制定的其他行政规范性文件。（3）没有普遍法律效力不属于法律的渊源的其他行政规范性文件。
这种规范性文件仅对特定公众和所属行政机关及其工作人员具有拘束力，并非具有普遍的约束力。针对特殊主体，以具体行政行为的方式实现约束力。在行政机构内部的约束力来自下级服从上级的政府工作原则，并非来自对于其他规范性文件本身的遵守。这些规范性文件对法院并没有拘束力，法院在审理具体案件过程中也不能将其作为审判的依据。因而，有学者认为，安全生产应急预案应当属于第三类其他行政规范性文件，即不属于法律的渊源的其他行政规范性文件。
政府各部门制定的应急预案一经评审发布，发布机关及其所属的下级机关在安全生产突发事件的应对过程中必须遵循并执行该预案的各项规定，将其作为行政决定的依据。其效力主要表现在以上两个方面：其一，安全生产应急预案的法律位阶低于宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、行政规章，其内容不得与《突发事件应对法》、《安全生产法》等上位法律规范相抵触。
其二，下级政府制定的该地区的安全生产预案不得与上级政府制定的安全生产预案相抵触，政府部门针对某一生产领域制定的部门预案不得与作为其编制依据的上级预案相抵触。地方各级政府制定的应急预案是国家层面应急预案的明确化、细节化，不能超越自身职权制定与其上级预案相抵触的规定。
以上讨论的都是政府机构制定的安全生产应急预案，安全生产应急预案根据制定主体不同，其效力等级也有所不同。不同主体制定的安全生产应急预案只在特定地区或者特定部门范围之内发生法律效力。除了各级政府部门制定的安全生产应急预案以外，还有企业结合自身生产经营实际情况制定的，仅对企业内部员工及管理人员具有约束力的企业层面的安全生产应急预案。企业内部的安全生产应急预案只具有内部约束力，是企业内部安全生产管理的重要组成部分，他们当然不属于法的渊源。
2.4 安全生产应急预案制定步骤（Formulate of the Work SafetyEmergency Plan）
制定安全生产应急预案，一般分以下步骤进行：
1、成立应急预案编写小组，明确责任人及其职责
制定应急预案是一个十分复杂的过程，非一人之功而需要各学科专家通力协作才能完成。《安全生产法》第十八条、第二十二条分别规定生产经营单位的主要负责人、生产经营单位的安全生产管理机构以及安全生产管理人员负有编写应急预案的职责，也应当承担预案制定不合理、执行不力等造成的相关责任。
2、进行实地调查研究，广泛收集资料
这是制定预案的基础和前提，其重要程度不言而喻。只有实地考察分析，预测在生产经营过程中可能产生的危险并结合自身应急能力及周边环境状况，才能制定出切实可行的应急预案。
3、全面分析，科学评估危险情况及应急能力
危险源分析：包括从事有毒有害、易燃、易爆物质生产经营活动单位的名称及生产规模，危险物品存放位置、种类、储量，以往事故发生的情况和可能引起生产事故灾害的诱发因素等。
危险度评估：评估事故危险度及潜在风险是基于对危险源全面、彻底的调查，对生产经营单位的安全生产隐患进行科学的综合评价，依据危险度区分企业的危险等级，合理配置应急能力并适时做出调整。
应急力量分析：对现有可作为安全生产事故应急救援力量的单位地址、人员情况、装备配置、分布范围、可肩负的任务及应对各级危险度的能力等进去全面分析论证。
4、制定预案要分工负责，组织编写
制定安全生产应急预案是涉及各个领域、各个学科、各个部门的跨学科系统工程，必须要有负责安全监管的牵头部门领导，统一思想、组织各有关单位积极参与，听取各部门意见与建议后共同制定。
5、制定预案要多次现场勘察，反复修正
为保障安全生产应急预案可行性，切实起到安全防护应对作用，拟定前需要反复到现场进行实地勘察，对生产经营单位的工作场所尤其是核心危险区域进行重点排查。形成初稿后仍要对核心危险区域周围地形、环境、人员分布、应急力量、行动路线、救援作业面、人口疏散路线和集中避难场所等进一步实地勘察、科学论证，及时调整并最终确定预案，按照规定上报备案。
2.5 安全生产应急预案的演练与启动（Maneuver and Implement ofthe Work Safety Emergency Plan）
（1）安全生产应急预案的演练
目前指导安全生产应急预案具体演练工作的文件是国家安全生产监督总局2011 年发布的《生产安全事故应急演练指南》，该指南通过对应急演练目的、原则、类型、内容、组织与实施、评估与总结、持续改进等方面的规定，为安全生产应急预案的演练提出了较为系统的要求。有效的应急演练确实有助于检验预案可行性有效性、锻炼应急队伍、磨合运行机制、促进宣传教育，为进一步完善预案应对真正的突发状况奠定基础。
应急演练面对的突发事件是人为预设的，事态的发展明确的在应急计划中有所载明。现实中的突发事件是千变万化瞬息万变的，正是这样的突发性、不确定性才会导致应对上困难。我们也应当注意到，只有明确具体的应急行动才有演练的必要性和可能性，针对宣誓性、原则性的预案本身就是无法演练的。因此，如何提高应急演练对应急预案修订的现实效用值得进一步探讨。
（2）安全生产应急预案的启动
应对安全生产事故需要各环节应急预案共同作用--发生事故企事业单位的应急预案和各级政府发布的涉及安全生产事故的各层级应急预案，多层级应急预案协调一致、相辅相成才能取得良好的应急效果。依据事故的严重程度启动不同等级的专项应急预案，如发生 30 人以上死亡、造成 100 人以上重度伤害、应急疏散转移超过 10 万人、经济损失 1 亿元人民币等事故灾难后果极端严重，地方政府自身应急力量难以独立应对的，必须立即启动《国家安全生产事故灾难应急预案》，迅速控制事故灾难的恶化，防范次生灾害引起的其他损失。
当发生严重的安全生产事故灾难，江苏省管辖下各县市自身应急力量难以独立应对，需要省政府介入协调各部门工作，统一领导部署的，必须立即启动《江苏省重特大生产安全事故灾难应急预案》，并实时关注事故灾难的危险等级，及时向上级政府报告事故处置情况，由上级决定确定是否需要启动更高级别的应急预案。
生产经营单位作为安全生产的第一线，其内部应急预案的启动及与政策各层面应急预案的衔接至关重要。企业内部的应急力量及设备等可以应对一般的安全生产事故，当安全生产事故的影响范围已经超过企业所能掌控范围并可能造成更大范围的人员伤亡及财产损失时，企业应立刻将事故情况上报相关职能部门，政府部门应结合事故严重程度及不同层级预案启动的要求，适时启动相应预案并逐级上报。
