3 我国安全生产应急预案制度存在的法律问题（LegalProblems of the Work Safety Emergency Plan inChina）
我国应急预案制度起步较晚，与应急预案制定相对成熟的发达国家仍存在较大的差距。根据我国安全生产应急预案在制定及实施过程中发现的问题，归纳总结如下：
3.1 安全生产应急预案的法律性质有待明确（Character of theWork Safety Emergency Plan isAmbiguity）
安全生产应急预案旨在为突发生产事故灾难应对中可以预先设定的一系列应对行动提供指南，那么它处于何种法律地位呢？在我国的法律规范体系中又应当居于何种位置？安全生产应急预案可否成为监管部门实施具体行政行为，处罚生产经营单位的直接依据呢？法院审理生产事故灾难相关案件时能否将安全生产应急预案作为审判的标准呢？讨论这些问题对于进一步完善安全生产应急预案无疑是意义重大的。
政府层面与安全生产应急预案密切相关的文件包括：（1）2005 年国务院依法通过的《国家突发公共事件总体应急预案》，作为应对突发事件的母预案，有些学者认为其具有行政法规的属性，但是由于其并未履行总理签署国务院令公布的相关程序，因此只能将其作为一般规范性文件来看待。（2）2005 年 1 月 26 日，国务院第 79 次常务会议通过，2006 年由国务院发布的《国家安全生产事故灾难应急预案》是应对安全生产事故的行动总指挥，内容涉及组织体系、运行机制、监督管理等核心内容，有些学者亦认为你具有行政法规的属性。但是其命运与《国家突发公共事件总体应急预案》如出一辙，也是由于程序上的问题导致其只能被认定为一般规范性文件；（3）2009 年，国家安全生产监督管理总局令第 17 号，经国家安全生产监督管理总局局长办公会议审议通过的《生产安全事故应急预案管理办法》，履行了部门负责人签发的法定程序，性质上属于部门规章；（4）2011年由国家安全生产监督总局发布的《安全生产事故应急演练指南》，性质上应当属于国家安全生产监督管理总局批准发布的安全生产行业标准；（5）2013 年，国家质量监督检验检疫总局等部门联合颁布的《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》，性质上属于国家标准。学界尚未对安全生产应急预案的法律性质达成共识，但是从现有情况来看，未履行法定程序的相关文件，无论其内容的重要性，一律只能看作一般规范性文件。而且早在 2004 年，国务院就将“一案三制”即应急预案、应急体制、应急机制、应急法制作为应急管理体系的核心内容。
形式上，应急预案与应急法制是并列的关系，这显然是未将应急预案当作“法”来看待。安全生产的相关应急预案显然不能被当作法来看待，但是实践中确有预案授权地方立法设置处罚标准的乌龙，这说明目前部分预案的性质仍然是模糊不定的。随着安全生产应急预案在整个安全生产应急体系中扮演的角色越来越重要，完善现有安全生产应急预案体系，整合各类应急资源，实现各级应急预案的沟通连接已经成为现阶段亟待解决的问题。解决这些问题的先决条件就是要求我们进一步明确安全生产应急预案的法律性质，深入探讨安全生产应急预案的法律地位。
3.2 安全生产应急预案适用领域有待拓展（Scope of the WorkSafety Emergency Plan Need to Be Broad）
随着人们安全生产意识的不断强化，自上而下的安全生产应急预案推进方式使得我国预案编制在总量上取得了巨大的进步，但各层级间的安全生产应急预案并未形成一个网格化的整体，在应对突发状况时缺乏必要的预案将导致应急效率低下，进而造成更加严重的人员伤亡及财产损失。在国务院各部门应急预案体系的框架下，安全生产应急预案多达 16 部：城市桥梁重大事故应急预案；建设工程重大质量安全事故应急预案；国防科技工业重特大生产安全事故应急预案；互联网网络安全应急预案；特种设备特大事故应急预案；矿山事故灾难应急预案；危险化学品事故灾难应急预案；城市供气系统重大事故应急预案；陆上石油天然气开采事故灾难应急预案；陆上石油天然气储运事故灾难应急预案；海洋石油天然气作业事故灾难应急预案；城市供水系统重大事故应急预案；海洋石油勘探开发溢油事故应急预案；大型体育赛事及群众体育活动突发公共事件应急预案；旅游突发公共事件应急预案，涉及到军工企业、建设工程、城市供气供水、桥梁、互联网、资源开采、大型群众活动及旅游等各方面，这充分说明国家和政府对于安全生产工作的高度重视。然而通过研究以上预案我们发现，涉及安全生产领域的预案主要集中在建筑、资源等方面，缺少对于第三产业相关经营行为的安全生产应急预案。
据国家统计局网站公布，“2014 年中国 GDP 突破 10 万亿美元，总量稳居世界第二，成为继美国之后又一个 10 万亿美元俱乐部成员，全年最终消费支出对国内生产总值增长的贡献率为 51.2%,比上年提高 3.0 个百分点。”
消费增长稳定，服务业的发展在 GDP 构成的份量不断增大，第三产业增加值连续两年超过第二产业。服务业成为中国经济增长的最大引擎，可以说是 2014 年中国经济的最大亮点。在取得骄人成绩的同时也暴露出安全生产预案对于第三产业关注度不高的问题，2015 年元旦上海踩踏事件发生后相关部门的应对不利正是由于之前未制定适用于此类事件的应急预案，类似大型购物中心店庆等活动导致大量人口短时间内聚集的潜在风险并未引起足够的重视。因此，尽快启动针对新型第三产业安全生产应急预案的编制工作，完善应急体系的任务迫在眉睫。
铁路运输业承担着全国范围内人员及物质运送的主要任务，更要在应对突发事件过程中起到保障应急资源充足供应的重要职责。保障铁路运输有序运行直接关系到人民的生命财产安全。因此，铁路运输业作为安全生产的特殊部门同样备受关注，国务院部门应急预案体系中铁路运输应急预案共有 8 部：铁路突发公共卫生事件应急预案；铁路地质灾害应急预案；铁路防洪应急预案；铁路破坏性地震应急预案；铁路交通伤亡事故应急预案；铁路危险化学品运输事故应急预案；铁路火灾事故应急预案；铁路网络与信息安全事故应急预案。预案体系似乎已经十分完备，预案规定之细腻似乎覆盖了铁路运输领域可能发生的各种事故及灾害。然而百密一疏，从应对 2008 年 1 月的南方雪灾中暴露出的问题来看，铁路运输安全预案仍然不够完善。
这次中东部区域发生的低温、雨雪、冰冻极端天气是自新中国成立以来范围最广、强度最大、持续时间最长、造成灾害最为严重的，同时也是对铁路系统安全运输应急预案的一次集中大检查。在应对此次极端天气造成的铁路运输突发事件中，铁路安全运输方面的应急预案就暴露出铁路部门没有应对极端天气的应急预案。安全运输应急预案的百密一疏不仅仅是因为预案编制部门对可能出现的大规模极端天气造成铁路运输事故缺乏预见性，也不能用单单一句“相关部门没有引起足够重视”来解释。其根本原因是未能将风险评估制度与安全生产应急预案的编制有机结合，风险评估制度在预案编制阶段不能都到有效执行，如何进一步运用风险评估适度超前编制安全生产应急预案，使风险真正来临之时能够切实有效应对有待进一步研究。
3.3 安全生产应急预案内容空洞缺乏现实可操作性（Work SafetyEmergency Plan is Deficient and Lack of Practicality）
通过对各类安全生产应急预案内容的分析，应急预案的内容颇为空洞原则，实践中无法切实起到指挥应急行动的具体作用。政府层级的应急预案一般包括以下内容：“总则、职责、预防机制、应急响应、后期处置、保障措施、附则等。”
预案整体篇幅较短，没有危险相关的情境描述，因此缺乏现实可操作性。实践中，检验一个预案是否可行，是否能够切实起到安全防护作用，最根本的就是看其是否具有现实可行性。如果一个预案编制的冠冕堂皇而实践中难以执行或者执行成本代价过高，不能起到应有的预防作用，最终将偏离制定预案的目的而使预案成为一纸空文不能得到具体实施。
《生产经营单位安全生产事故应急预案编制导则》（AQ/T9002-2006）由国家安全生产监督管理总局于 2006 年 9 月 20 日发布的安全生产行业标准，2006 年11 月 1 日正式实施。标准规定了应急预案体系的构成，以及综合应急预案、专项应急预案、现场处置方案的格式和主要内容，是统一生产经营单位安全生产应急预案编制标准，强化风险评估制度的指导性文件。《编制导则》虽明确了生产经营单位应急预案的格式化编制标准，但其没有突出企业作为安全生产应急防护一线“安全阀”的基础性作用，缺乏关于危险情景的描述的相关规定，结构几乎与政府层级的预案框架相一致，反而为“上行下效”的预案内容提供了依据，企业层面的应急预案仍然缺乏可行性及相关细化内容，具体执行效果也就可想而知了。
3.4 政 府 部 门 各 自 为 政 缺 乏 有 效 合 作 协 调 （Governmentdepartments lack of cooperation）
缺少多部门应急预案，各级政府不同部门间应急预案缺乏沟通协作是我国安全生产应急管理的一大短板。以安全生产事故发生后的物资运输为例，由于应对生产事故突发事件需要各类救援设备及应急物资充足及时的供应，因此安全生产事故发生后的交通运输保障就显得格外重要。
《国家安全生产事故灾难应急预案》规定：“发生特别重大安全生产事故灾难后，国务院安委会办公室或有关部门根据救援需要及时协调民航、交通和铁路等行政主管部门提供交通运输保障。地方人民政府有关部门对事故现场进行道路交通管制，根据需要开设应急救援特别通道，道路受损时应迅速组织抢修，确保救灾物资、器材和人员运送及时到位，满足应急处置工作需要。”《生产经营单位安全生产事故应急预案编制导则》在物质装备保障中规定：明确生产经营单位的应急物资和装备的类型、数量、性能、存放位置、运输及使用条件、管理责任人及其联系方式等内容。通过研读以上应急预案，我们不难发现预案表述内容多为原则性，虽强调了各部门间的协调沟通，具体如何实现救援过程中的合作无从得知。
现实的安全生产事故灾难应对方案多是靠政府召集负有安全生产监管的各部门开会商讨的结果，事故灾难得不到及时控制，错过最佳的营救时间，从而导致更大范围的各类损失，现有应急预案被束之高阁时效性大打折扣。我国应急预案体系中本身就缺少多机构应急预案的分类标准，造成现有的各级各类安全生产应急预案都是部门、单位内部闭门造车的成果。由此酿成的恶果就是在应对各类突发事件中的群龙无首。
3.5 安全生产预案的制定及执行程序有待完善（Formulation andExecution of the Work Safety Emergency Plan Need to beAdvised）
《突发事件应对法》提出了建立健全应急预案体系的要求，但关于应急预案编制的程序流程并没有统一的规定。
安全生产应急预案的编制过程是自上而下的推进形式，先由上级机关制定总体应急预案及各专项、专门应急预案，下级再按照上级预案规定的基本原则，结合地方实际情况的编制地方的安全生产应急预案。实践中，下级机关在编制地方安全生产应急预案时，照搬上级应急预案的框架，内容上也是简单重复，难以依据本地区生产经营单位的具体情况而制定切实可行的应急预案。
（1）明确一线工人参与安全生产应急预案制定的权责
企业结合自身情况制定的安全生产应急预案往往更具有现实效用，对于应对安全生产事故起到至关重要的作用。《安全生产法》确定了从事生产经营单位的主要负责人和生产经营单位的安全生产管理机构以及安全生产管理人员为安全生产应急预案的制定责任人，但作为理性的“经济人”制定安全应急预案是为自己增加生产经营成本的行为，是一种种出力不讨好的反而给自身生产经营设置障碍的行为，企业相关主要负责人当然难有积极性可言。从事生产的一线工作人员显然具有天然的优势，更能深刻了解所在单位生产过程中存在的种种安全隐患，出于对自身安全的考虑对于安全应急预案的编制会更加积极。
然而《安全生产法》并没有将职工或职工代表纳入到应急预案的制定过程之中，仅在第五十六条规定，“从业人员发现事故隐患或者其他不安全因素，应当立即向现场安全生产管理人员或者本单位负责人报告；接到报告的人员应当及时予以处理。”而并没有将一线工人纳入预案制定的参与者之中。当然，我们也应看到，预案的制定涉及到安全管理、法学等多个领域，寄希望于仅仅依靠企业主及职工作为企业安全生产应急预案制定的参与者显然是不现实的。因此，建立科学、专业的预案制定参与人机制，是促使安全生产应急预案切实有效的基础所在。
（2）预案的评审、奖惩与监管不完善
依据《安全生产应急预案管理办法》第十三条的规定：“地方各级安全生产监督管理部门应当组织有关专家对本部门编制的应急预案进行审定；必要时，可以召开听证会，听取社会有关方面的意见。涉及相关部门职能或者需要有关部门配合的，应当征得有关部门同意。第十五条参加应急预案评审的人员应当包括应急预案涉及的政府部门工作人员和有关安全生产及应急管理方面的专家。评审人员与所评审预案的生产经营单位有利害关系的，应当回避。”地方制定的应急预案到底由哪些专家负责评审？如果部门内部的工作人员参与评审显然是同时扮演了运动员和裁判员的双重角色，显然是需要回避的，但规定中也不能看到是否要交由上级机关评审的意思。《安全生产应急预案管理办法》第十七条规定“生产经营单位的应急预案经评审或者论证后，由生产经营单位主要负责人签署公布。”地方政府经评审的预案是否也应公布呢？实践中各地做法不一，没有硬性的规定，地方公开安全生产应急预案的热情不高，这也解释了为什么通过网络能难找到关于地方安全生产应急预案的全本了。
在奖励与处罚的章节中，仅规定了生产经营单位未制定预案、制定预案没有按照规定备案以及发生事故后未按预案采取应急措施所应承担的相关责任，丝毫未提交评审机关及评审专家的责任，这充分暴露出权责不统一的问题。
如果一部应急预案经过审批、备案等相关手续，在发生安全事故后也迅速采取了该应急预案，最终仍然导致安全生产事故造成重大损失的责任由谁承担？现有法律并没有给出答案。
古有云：“天下之事，不难与立法，而难于法之必行。”安全生产应急预案的制定以后不是一劳永逸的，必须在不断的执行过程中发现问题，不断修订完善。
国家安全生产监督管理总局负责应急预案的综合协调管理工作。国务院其他负有安全生产监督管理职责的部门按照各自的职责负责本行业、本领域内应急预案的管理工作。由于各层级预案的法律性质不明确，应急预案规定的内容能否作为监管部门处罚的依据有待商榷。实践中多是在事故发生后已经造成人员伤亡及财产损失后果才追究企业责任，追究责任的依据显然也不是应急预案关注的范围，因而安全生产应急预案没有制定或备案不符合程序而被处罚的也就十分少见了。
3.6 安全生产应急预案重制定而轻修订（Revision of the WorkSafety Emergency Plan Need More attention）
上文提到，我国应急预案已初具规模，各层级的预案已达百万余件。然而安全防护是一个动态的过程，随着生产环境的变化，安全生产应急预案也应当保持实时的变动，必须通过实时更新数据、适时修订，才能挑起应对突发安全生产事故灾难的重担。
关于应急预案的修订程序迟迟没有在法律上被确定下来，《突发事件应对法》第 17 条第 4 款规定，“应急预案制定机关应当根据实际需要和情势变化，适时修订应急预案。”安全监督总局等六部委发布的《关于加强企业应急管理工作的意见》中规定：“各企业要根据有关法律、法规、标准的变动情况，应急预案演练情况，以及企业作业条件、设备状况，产品品种、人员、技术、外部环境等不断变化的实际情况，及时评估和补充修订完善预案。”各类规定关于应急预案的修订都只是简单罗列需要修订的清醒，具体如何操作没有统一的标准。
在预案的修订方面，安全生产领域算是走在了较为前沿的位置。《生产安全事故应急预案管理办法》不但规定了应当结合演练及事故调查总结的经验及时修订预案，还规定了至少每三年修订一次，有以下七种情形之一的应当及时修订：
（一）生产经营单位因兼并、重组、转制等导致隶属关系、经营方式、法定代表人发生变化的；（二）生产经营单位生产工艺和技术发生变化的；（三）周围环境发生变化，形成新的重大危险源的；（四）应急组织指挥体系或者职责已经调整的；（五）依据的法律、法规、规章和标准发生变化的；（六）应急预案演练评估报告要求修订的；（七）应急预案管理部门要求修订的。
在实践中，由于安全生产应急预案演练流于形式，演练过程中所应对的风险也是在可控范围内的，对预案的修订并不能提供足够的依据，预案的修订工作也没有被作为处罚的标准。现实中对已经制定的预案经行修订的情况较为少见，从而导致一些安全生产应急预案未能依据现有情况及时修订，失去可行性被束之高阁在所难免。
3.7 安全生产应急预案的法律责任不明确（Legal Liability of theWork Safety Emergency Plan isAmbiguity）
3.7.1 安全生产监管部门法律责任不明确
《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》第二条规定了七种政府部门及其领导在事故防范过程中失职所应当承担责任情形：（1）特大火灾事故；（2）特大交通安全事故；（3）特大建筑质量安全事故；（4）民用爆炸物品和化学危险品特大安全事故；（5）煤矿和其他矿山特大安全事故；（6）锅炉、压力容器、压力管道和特种设备特大安全事故；（7）其他特大安全事故。该条规定意在强调发生安全生产事故后才追究政府部门及其他负责安全监管工作人员的责任，并没有把应急预案作为处罚安全监管部门的依据，安全生产应急预案究竟能否成为追究责任的依据不能而至。
《中华人民共和国安全生产法》第九十四条规定：“生产经营单位未按照规定制定生产安全事故应急救援预案或者未定期组织演练的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处五万元以上十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款。”该条规定则是针对企业的一道“紧箍咒”,列举了企业在违反法律法规不依法制定并执行应急预案应承担的责任，对于安全生产应急预案政府应当承担何种责任并未明确。
目前只有《国家安全生产事故灾难应急预案》中提及了公务人员对于安全生产应急预案的责任。具体规定了七种政府部门及其工作人员在安全生产事故灾难应急救援工作中有失职行为而应承担的相应责任：（1）不按照规定制订事故应急预案，拒绝履行应急准备义务的。（2）不按照规定报告、通报事故灾难真实情况的。（3）拒不执行安全生产事故灾难应急预案，不服从命令和指挥，或者在应急响应时临阵脱逃的。（4）盗窃、挪用、贪污应急工作资金或者物资的。（5）阻碍应急工作人员依法执行任务或者进行破坏活动的。（6）散布谣言，扰乱社会秩序的。（7）有其他危害应急工作行为的。该条重点强调政府部门在应急预案的救援环节因违反应急预案相关规定而应承担的责任，在应急预案编写、评审、备案、启动、修订等其他环节，政府部门及其工作人员应当承担什么样的责任仍没有统一的规定，法律责任的界定并不明晰。
3.7.2 安全生产应急预案设置处罚类型缺乏法律依据
《生产安全事故应急预案管理办法》第三十六条规定：“生产经营单位未制定应急预案或者未按照应急预案采取预防措施，导致事故救援不力或者造成严重后果的，由县级以上安全生产监督管理部门依照有关法律、法规和规章的规定，责令停产停业整顿，并依法给予行政处罚。”根据行政处罚法的规定，法律、行政法规、地方性法规都有权规定责令停产停业的行政处罚，但是其他规章和规范性文件是无权做出责令停产停业的。
这一立法上的乌龙也正式上文提到的预案性质不完善所延伸出的另外一个问题。实践中，还存在一些安全生产应急预案涉及限制人身自由甚至将一些具体规定授权地方立法的情况，正是由于应急预案的各种越权行为也导致了预案所规定的法律责任不能得到落实。
