扶持大学生创业财税政策存在的问题

　　4.2 山东省扶持大学生创业的财税政策分析。

　　本次调查问卷的结果主要通过访谈和问卷调查得到，通过非随机抽样发放问卷，利用 QQ、电子邮件等网络工具与创业者取得联系后完成。本次调查共发放问卷 170 份，收回 153 份，去掉无效问卷后共得到 141 份有效问卷，有效回收率为 83%.由于调查问卷涉及的大部分问题采用分值法表示，本文中评分高于或等于 3分都认为该项政策效果显著。

　　对扶持大学生创业的财税政策分析分别从创业的六个方面进行，具体如下：

　　（1）创业教育。

　　创业教育囊括大学创业教育和创业培训两方面。

　　大学创业教育的平均得分为 2.7.67.3%的受调查者在大学里未接受过系统的创业教育或辅导，47.5%的创业者认为大学期间所受的创业教育对决定进行创业的影响程度不显著。究其原因，目前大学教育对创业教育的重视程度不够高，往往未专门开设创业课程或该课程仅以选修课的形式出现，任课老师并不具备创业实操经验，流于形式、照本宣科的教学方式，很难引起学生的兴趣。

　　创业培训补贴额度得分 3.6,社会创业培训机构数量增长得分 4.1.为吸引更多创业者参于创业培训课程，从 2014 年起，山东省提高省级培训补助标准，将创业培训补助上升为每人次 800 元，这部分资金从省级创业带动就业扶持资金中列支。同时，社会创业培训机构数量呈上升趋势，将近 80%的创业者认为由政府和高校提供的创业培训机会有了大幅增加。但在实地访谈过程中仍有不少创业者表示，虽然现阶段政府加大了对大学生创业培训的力度，但是创业培训科目的可选择性小，可供选择的培训机构较少。

　　（2）创业文化。

　　该部分主要涉及四个问题，分别从支持创业的舆论环境、鼓励创业的宣传力度、成功创业榜样数量的多少以及对成功创业企业进行奖励的角度，考察当前政府在营造创业文化中的效果。

　　创业宣传、舆论环境改善及创业榜样作用的得分分别为 4.1、3.9 和 4.5.媒体对创业的积极宣传有助于正面引导社会对大学生创业的态度。53.9%的受调查表示会主动关注与创业有关的新闻节目，多样的创业节目和时时涌现的"创业新贵"使他们受到激励和启发。绝大多数的受调查者认为创业环境状况改善较为显著。山东省于 2015年 11月-12月在全省范围内开展的第三届创业之星评选活动，基本评选条件中要求参评人为近 5 年来毕业且在该生自主创业的高校毕业生或或省内普通高校在校大学生，参评企业以零起点自主创业的小微企业为主，这在全省范围内为鼓励创业营造了积极热烈的氛围。

　　对成功创业企业的奖励评分为 3.0,不少被调查者表示，虽然政府能较为及时的将创业奖励发放给企业，但是由于奖励数额有限，并不能对企业的进一步发展起到实质性作用。

　　（3）减少障碍。

　　该部分包括 3 个方面的问题，分别是进入、退出市场的难易程度，创业企业的税收负担及工商行政费用负担相关法律法规的完善情况。

　　降低进入壁垒的评分 3.7.87.4%的受调查表示企业进入、退出市场较为容易，这与政府放宽创业市场准入条件相对应。山东省自 2009 年起取消了个人经营出资限制，出资 1 元即可申报登记。对有创业想法的大学生而言，创业门槛的降低无疑给他们释放出利好信号，将更多的潜在创业者吸引到实际创业行动中。

　　降低税收和工商行政费用负担的评分大致相当，均在为 3.5 左右。67.3%的受调查者认为税费负担不高，而且他们大都表示，相对于创业税费的份额，他们更关心如何实现盈利，税费的高低是相对于盈利水平而言的。现在各级政府正在对税费进行规范和清理，创业者均表示支持政府这一行为。对创业者而言，透明有效的市场机制有助于营造公平竞争的创业环境，这对创业的影响更明显。

　　法律完善情况评分 2.3.76%的受调查担心自己的创新点子被模仿、创新技术被盗版。比如在知识产权保护方面，对于草根创业者而言，创业初期的产品能否得到市场的认可尤为重要。但现在不少生产加工厂商缺少创新意识，简单的拿来主义和变相模仿跟风造成原技术拥有者的损失。

　　（4）启动支持。

　　政府对创新实行奖励的平均得分仅为 1.7,与其排名第五的重要程度不相匹配。大部分被调查者表示并未享受到政府的这一奖励政策。一方面，大学生创业者目前的创新集中在创新商业模式，真正实现技术创新的企业寥寥无几。同时，我们平时所说的大学生创业依靠的核心技术，离不开各个高校的支持，无论是场地、设施还是技术指导，对大学生创业者都会产生很大的影响。而有些高校并不注重对创业者提供技术指导和支持，资金不足和专业错位是主要影响因素。另一方面，政府对创新进行的奖励需要满足一定的条件，资格的审核尤为严格，很多创业者创建的企业并没有核心技术支持，这从侧面反映出大学生创业者的创新水平偏低。

　　政府采购对初创企业支持的评分为 2.5.受调查者都认同政府采购对企业开拓市场产生的积极作用，因为政府采购一般数额较大，对新创企业而言是一个很好的销售渠道。同时，通过政府采购为自身产品质量背书，能够吸引更多买家的注意，有利于后续销售市场的发展。但是，80%以上的受调查表示并没有接触过政府采购项目，或者是产品项目不属于政府采购目录的范围，或者产品在同行业中竞争力不强而被淘汰，因而，政府采购与大学生创业者存在距离，也就不能为大学生创业产生较大的带动效应。

　　政府提供创业服务的平均分为 2.6 分，45.3%的受调查者认为政府为他们提供了较为全面的创业服务。与此相对应的，山东省已形成了覆盖全省的中小企业公共服务网络，该网络以社会服务机构为基础，涉及省平台（1 个）、市平台（17个）、县级平台（100 多个）和产业集群专业平台（20 个），创业扶持效果显著：受调查者普遍认同创业园区内为创业者配备的创业导师的作用，认为他们确实在自己的创业道路上担任了指引、帮助这一角色。但是在其他方面，比如园区管理、税费绿色通道方面则存在欠缺。

　　社会中介机构数量增加的分值为 3.9.69.4%的创业者认为创业程中社会中介机构的数量明显增加，肯定中介机构对创业所产生的积极影响。社会中介机构主要为创业者提供创业咨询服务、创业融资以及创业指导服务等，在服务创业者方面与政府的作用相辅相成。

　　（5）启动融资。

　　小额担保贷款的额度及办理时间、难易程度的平均得分为 2.3 分，贷款额度得分 1.7.超过 60%的创业者将资金短缺列为阻碍企业发展的重要因素，且 88.3%的受调查者表示创业启动资金的来源并不以小额担保贷款为主。从 2013 年开始，山东省调高三个级别的小额担保基金份额，省级 5 亿元、市级 1 亿元，有条件的县和市、区增加到 1000 万元以上。小额担保基金总量提高加大了该省扶持创业的力度，国家规定单笔小额担保贷款贴息额度为 5-8 万元，山东省提升到10 万元；国家规定劳动密集型小企业贷款最高贷款贴息额度为 200 万，山东省将这一额度提高到 300 万。但通过对创业园区创业者的走访得知，创业补贴、小额担保贷款等补贴资金，申领、审核、审批、拨付等环节约需 2-3 个月时间。过高的贷款门槛和冗长的审批程序，阻碍大学生顺利创业。

　　社会投资基金的得分为 3.7,这一数值明显高于政府设立大学生创业专项基金的得分 2.3.以山东省青年创业就业基金会为例，该基金会由共青团山东省委发起并主管，2013 年共对 17 市的 131 家企业提供贷款贴息，预计贴息额 510 万元、带动创业青年 2270 人，通过杠杆效应撬动贷款 3.6647 亿元。2014 年至2018 年这五年期间，每年省政府安排省级创业带动就业扶持资金不低于 10 亿元，该部分资金来自失业保险的滚存结余。另外，83.2%的受调查者表示更愿意通过天使投资基金等社会创业投资基金进行融资，而不选择政府出资设立的大学生创业专项基金。按照山东省引导基金设立方案，引导基金参股新设立的创业投资企业，注重对高新技术企业的扶持，但是对多数大学生创业者而言，如果不能被认定为高新技术产业，则意味着被拒之门外。

　　（6）目标群体政策。

　　针对大学生创业的政策主要有与高校合作设立大学生创业园以及实行创业抵学分。

　　大学生创业园所提供优惠措施的评分为 3.2.该部分的评分与政府提供公共创业服务的得分基本持平，低于社会创业中介机构提供服务的得分。实际上，大学生创业园为大学生创业者提供的优惠措施主要集中在减免场地占用费和水电费，但是大部分创业园在设立时均考虑到建设资金的限制，因而选址较为偏僻，交通不便和严格的创业园内部时间安排，不利于大学生创业者的市场开拓。

　　创业抵学分政策的评分为 4.1.大部分创业者对该政策表示支持，但同时他们也表示，并不是人人都适合创业，对确实有创业意向且具备相关能力的学生而言，这一政策能减轻他们的学业负担，而如果不能对自身进行清晰的认知和定位，盲目创业只有坏处。

　　4.3 扶持大学生创业财税政策存在的问题。

　　对大学生创业环境的问卷调查结果显示，当前大学生创业者在创业环境尤其是创业教育、启动支持以及启动融资这几个方面的评分较低，即财税政策依然存在不足。

　　（1）支持创业的财政支出总量偏小。

　　有限的资金支持削弱了扶持大学生创业实际效果。平均得分在 3 分以上说明该项财政支出效果较显著，效果显著的财政支出项目仅有建立大学生创业园和对成功创业企业进行奖励这两项，数量不足财政支出扶持大学生创业总项目的三分之一，反映出政府在提供资金支持的总量上存在不足。受调查者对启动支持和启动融资的评分较低，对比创业企业资金需求量大且难从商业银行贷到充足资金的现状，政府提供的扶持资金数额相较于实际需求量偏小且单笔贷款额度较低，因而对相当一部分创业者而言政府扶持资金的吸引力并不大。

　　政府采购中未突出对大学生创业的扶持。创立企业只是大学生创业的第一步，完成销售、实现盈利才是一个企业走下去的支撑。政府采购由于数量大、含政策倾向性，能够从市场的角度出发，给予初创企业开发市场的机会，达到"带着初创企业走一程"的目的。但实际情况是，在政府采购相关政策文件中，并没有专门提及对大学生创业产品的倾斜，大部分被调查者也表示没有接触过、了解过政府采购，这表明政府采购并未对大学生创业产生积极的推进作用。

　　扶持大学生创业的财政支出效率有待提高。一方面，政府愿意增加财政支出对创业进行扶持。以山东省某大学为例，该校与当地政府合作组织有意愿创业的在校生进行分批次培训。但在当地劳动与就业办公室我们了解到，此次暑期活动根据报名人数原本计划安排四期培训，同学们虽然报名踊跃，但是暑假期间能留在学校参加培训的人数却比预计的少了一半，以至于人才物力不能尽其所用。另一方面，虽然山东省提高了创业培训补助（至 800 元），但是政府对创业者愿意接受什么样的培训、培训是否达到了预期的效果以及创业机构的优胜劣汰机制并没有详细的规划，容易形成该部分资金的隐性浪费。

　　（2）支持创业的财政支出结构不合理。

　　财政扶持创业的重点不突出。政府确实加大了对创业的财政投入，但是在各个项目中均有用力，未突出工作重点。根据前文中专家对创业环境影响因素的评分可知，创业政策按照重要程度的不同由高到低排列，前三名分别是政府设立大学生创业专项资金、企业获得小额担保贷款及政府贴息力度、政府 R&D 投入及对创新的奖励。现行小额担保贷款政策对劳动密集型小企业的贷款额度偏低（5 万元-200 万元），且贷款条件较高，较小的大学生贷款规模导致贷款创业的动力不足。扶持大学生创业在财政支出中应有所区别和侧重，但是从政府颁布的相关文件以及实际操作中并无体现。

　　财政对创业教育及基础性科技的投入不足。大学创业教育的缺失意味政府应该着力加大该部分的财政支出，探索建立完善高校创业教育的措施，使创业教育在引导大学生创业的过程中发挥重要作用。另外，由于在支持基础性研究、完善科技基础条件、增加公益科技投入方面资金匮乏，高校进行创新技术研发及购买相关技术设备缺少资金，成果转化基金、科技创业投资基金及高校创业基金数目与当下创业需求不匹配。

　　财政对创业融资担保的杠杆效应不明显。当前财政支出政策在完善大学生创业融资担保体系过程中产生的杠杆效应未达到预期效果。部分地区由于存在区域性差异，缺少政府融资担保经验且担保机构发育不足，阻碍了财政杠杆效应的发挥。另外，由财政直接投资设立的政策性信用担保机构数量多、对互助担保机构投入滞后，削弱了财政支出对大学生创业融资担保的杠杆作用。

　　（3）税收支持政策体系不完善。

　　近年来，我国政府相继推出大学生群体创业的税收支持政策，如税负减免、税率优惠等，优惠范围涉及各个行业。但对于刚毕业的大学生创业者而言，这些税收政策的实际作用不显著。

　　优惠政策简单低效。我国扶持大学生创业的税收政策仅以直接税收优惠的形式推出，较少采用间接税收优惠如投资抵免、加速折旧等形式[36].对初创企业的税收进行直接减免的做法，使优惠对象局限在取得收入、实现盈利的企业中，不能满足不同类型企业的发展要求。另外，在人才流向及投资基金公司方面缺乏有效财税政策引导，导致民间投资不能及时跟进扩大再生产的进程。

　　政策针对性不强。根据MOS模型，不同群体的实际创业需求不同，因而政府应该在制定相关优惠政策时有所侧重。反观我国扶持创业的财税政策，涵盖残疾人、下岗失业人员、转业军人等多个群体，但是各个群体间的优惠政策并无太大区别[37].就大学生这一特殊群体而言，财税政策应该着力于创业教育中，但实际上几乎找不到专门为该群体颁布的财税政策，大部分可享受的优惠政策与其他创业群体并无太大区别。

　　政策废止随意性大。根据相关规定，自 2014 年起，符合条件的人员 3 年内可以每户每年 8000 元为限额，依次扣减营业税、城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加和个人所得税。通过走访山东省多家大学生创业园区，我们发现入驻园区的大学生创业者并未享受相应的创业税收政策，园区工作人员给出的答复是，自中央政府出台清理税费的文件（《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》国发〔2014〕62 号）后，创业园区就不再为入驻园区的创业者提供该项税收政策。但是该项政策的废止，并没有以政府相关文件的形式正式下发。

　　（4）财税配套政策匹配程度低。

　　创业活动是一个系统的社会工程，既与政府经济调控和社会管理密切相关，又需要强调市场的主体地位，这要求其他配套措施予以支持。从已有的扶持政策来看，还存在缺乏系统性、配套程度低、可持续差等问题，对创业活动支持度有限，主要表现在以下几个方面：

　　创业教育不系统。大学期间的创业教育是提高创业技能的重要途径，但是通过调查问卷结果可知，一方面，大部分高校并未向在校大学生提供系统全面的创业教育，程式化的创业课程内容以及呆板的教学方法，无法保证教学质量。另外，不少被调查者表示创业课程对他们实际决定创业的影响较小，这也反映出创业教育质量不高、创业教育理论缺乏指导性和可操作性。另外，不少高校成立了就业指导中心，将就业率作为唯一考核指标，创业指导没有起到相应的作用[38].

　　创业服务不配套。对充满创业激情的大学生而言，加班加点甚至通宵达旦都是常有的事情，但是有些创业园区为了便于管理，要求统一上下班时间且对进出人员严格限制，初衷虽好，却没有考虑到初创企业的实际需求。另外，通过走访创业园区我们发现，有些创业园区设有专门区域为大学生办理企业成立注册手续、收取相关税费，每周安排固定的时间由地税及工商专门人员负责。但是由于地税局内部网络限制，离开地税局办公大楼便没有办法进行税费缴纳核实工作，他们能做的只是告诉创业者办理某项手续或缴纳相关税费需要准备的材料有哪些，因而，该项服务大都流于形式。

　　社会保障不完善。虽然 SOM 模型中没有对创业失败后的社会保障机制进行研究，但是根据 Funders and Founders 的调查，第一次创业成功率只有 12%,即使是第二次创业成功率也只是 20%[39].实际上，由政府提供的社会保障和风险救济制度在扶持大学生创业中起到的作用不容小觑，完善的创业退出保障机制，有助于提高创业者积极性。现阶段国家对创业失败的相关保障政策缺失，未涉及到最低生活补助、社会保险以及二次创业优惠等，托底工作没有做好致使潜在创业担心创业失败后的去处。

　　4.4 小结。

　　通过问卷调查的方式对山东省扶持大学生创业财税政策的效果进行评估，在分析各个项目的评分时能够看到，支持创业的财政支出总量、结构、税收支持政策体系及财税配套政策匹配程度都影响了政府扶持大学生创业的效果。