城市规划实施评价国内外研究进展

　　第二章 城市总体规划实施评价国内外研究进展

　　2.1 概念辨析。

　　2.1.1 城市总体规划评价。

　　城市总体规划是对城市未来发展的战略部署，以公共政策性导向性引导城市的发展，包括对城市经济、社会发展目标预期制定，对空间、环境等的强制性保护等[5],规划期限一般为 20 年。

　　参见国内外研究[6-10],城市总体规划评价包括 3 个维度，一规划实施之前对规划方案可行性评估；二规划实施过程中检验规划实施是否遵循规划文本，并再次考察规划期内规划目标合理性以便及时调整满足现状需求；三规划实施一段时间或期满后对实施效果的整体评估，得出本期城市总体规划对城市建设的作用，城市总体规划评价内容体系。

　　本文是对兰州一系列城市总体规划实施效果的综合评价，首先建立城市综合指数评价模型，认识在城市总体规划调控期间兰州市的发展状态；接着从规划目标和实施结果的契合度入手，分析城市总体规划对社会经济、空间布局等的影响和作用，并探索城市总体规划实施效果产生偏差原因；最后以问卷调查的方式，分析公众视角城市总体规划的实施效果。

　　2.1.2 城市总体规划实施评价。

　　罗震东等（2013）基于政府运行视角，城市总体规划的实施包括规划体系内的分解、深化和政府运作中的采纳与逐步落实[11];韦梦鹍（2010）认为城市总体规划实施评估指规划目标实现程度的客观评价[12];周琳（2014）认为，城市总体规划实施评价要回答规划能否起作用和产生的社会影响是什么等问题，并认为它是一种回溯性的评价[13].

　　本文认为城市总体规划实施效果评价指在规划实施到某一时期或期末，运用多学科研究理论和技术方法，考量规划实施效果，以反思规划实践浮出的问题，改善、提升规划编制水平。本文对兰州城市总体规划实施评价从 3 方面展开：

　　1）从城市建设发展层面，对兰州市改革开放以来 3 版城市总体规划调控期间的综合发展水平评价，简要回顾 1954 年以来兰州四版城市总体规划，构建城市综合发展评价模型，评价第二版城市总体规划期末（2000 年）、第三版城市总体规划期末（2010 年）、第四版城市总体规划现状（2014 年）城市建设状况，并与 2014 年国内人均发展水平对比，认识兰州市在城市规划调控期间的发展状态；2）从规划目标与现状实施偏差层面，对兰州近期城市总体规划目标与实施结果的契合度的评价研究，选择对城市发展的决定性的评价指标构建评价模型，考量兰州市第三版城市总体规划（2000-2010 年）、第四版城市总体规划（2011-2020 年）的规划目标与实施结果的一致性程度，分析城市总体规划实施效果产生偏差原因及其对社会经济、空间布局等的影响和作用；3）民意评价层面，对系列城市总体规划调控下城市建设的公众满意度的综合评价研究，设计调查问卷对兰州城市总体规划的认知度和满意度调查，分析城市规划在规划公示中存在的不足，以及城市建设在环境、基础设施和公共服务设施、居住社区环境、历史文化保护、城市综合交通等方面存在哪些问题。

　　2.2 国外城市规划评估研究进展。

　　本节查阅文献收集资料，首先梳理国外城市规划评估的理论方法；接着简要阐述国外城市规划评价内容变化。

　　2.2.1 国外城市规划评估理论发展。

　　20 世纪 50 年代以前，西方城市规划侧重对规划方案评估合理性评估，之后转向对规划实施效果评估，规划思想表现为"理性（rational）规划评估"和"交互式（communicative）的规划评估"的博弈[14,15].本节简要介绍理性规划的代表方法和思想延伸，交互式理论涉及的典型方法和模型。

　　1）理性规划评估思想。

　　以 A.Wildavsky（1973）为代表的学者认为以规划实施效果（implementationresults）与规划蓝图（blueprint）契合度作为城市规划实施评价标准来构建城市规划实施评价理论体系对城市城市规划价值客观评估，这就是理性规划评估思[16]想。理性规划评估要解决如何量化规划目标中许多定性要素的问题，理性评估方法主要有："成本-效益分析法（Cost-Effectiveness Analysis）、Hill 目标达成矩阵法（Goals Achievement matrix）等"[17],理性规划思想理论延伸主要有：

　　（1）渐进式（incrementalism）规划理论。由 Charles Lindblom（1957）渐进决策理论[18]演化而来，规划评估中不仅包括对规划实施、规划全局的战略性思考，也强调渐进式（progressive）、质量转换（transition）、稳中求变。

　　（2）倡导式（advocacy）规划理论。Paul Davidoff 为代表的学者提出倡导式规划理论，指出其核心在于多元（multielement）、参与（participate）、自下而上（bottom up）[19].

　　2）交互规划评估思想。

　　到 20 世纪 80 年代，Healey 认为规划已经从空间范畴扩大到社会经济领域，线性评估不能准确评估城市规划[20,21],西方学界将不确定性（deliberate）、交互式思想纳入其中，形成交互式的理论[22],交互式评估模型有："Alexander PPIP模型1、Alexander Faludi PPPP 模型2、Lichfiled 的规划平衡表（Planning BalanceSheet）",主要涉及方法有：

　　（1）自然反馈（naturalistic responsive）法。指在评估调查过程中，获取被调查对象（ respondent）的最初的反馈信息（naturalistic responsive），即最自然贴近真实的项目实施或方案的看法。

　　（2）多元模型（multiplist model）法。指评估过程中，采用多因子系统模型、多属性效用函数（multi-attributive utility function），从不同视角、不同维度、不同标准进行多角度的评估，使评估的结果更为客观。

　　（3）设计（design）法。评估前预先设定评估目标（evaluation objective）和操作方法（operation approach），使评估过程更为规范。

　　3）其他思考。

　　Faludi（1987）认为规划不在于提供对未来唯一确定的发展蓝图，而是为决策提供参考性框架，决策与实施间没有必然的责任关系，规划成功与否不能简单用规划实施偏离程度来衡量[23].

　　E. Talen（1998）探讨了规划实施结果与规划编制成果（planning designs）的关系，认为规划成功与否没有经验数据来说明，规划界多探讨规划失效原因[24].

　　2.2.2 评估内容的变化。

　　随着生态问题及社会公正问题的研究进入社会研究视野，城市规划的公共政策属性，使城市规划评估将两者纳入研究范畴[25,26].

　　1）生态要素纳入。

　　城市建设发展中生态问题日益突出，城市规划评估中考虑城市发展和环境保护之间利益协调，此后，城市规划评估在考虑城市社会、经济、空间发展问题同时，也涉及可持续发展、环保等生态概念，相关研究[27-30]有 Craglia、Haining（2000），Abolina、Zilans（2002），Conine、Whitley（2004），Achillas（2010）。

　　2）社会公正问题的引入。

　　David Harvey 认为，规划评估应明确价值取向（value orientation）问题，即公正与理性。社会公正被引入城市规划评估中，社会公正问题可以说明利益主体和规划之间存在的关系，规划评估需要衡量规划实施取得的经济社会环境效果，也要权衡这些效果的社会公平性[31].

　　2.3 国内研究进展。

　　本节首先查阅文献收集资料，归纳总结国内城市规划评估的发展进程的 3 个阶段；然后从理论和实践 2 个层面梳理国内研究状况。

　　2.3.1 国内城市规划评价研究进展。

　　在 CNKI 对中国学术期刊、特色期刊、硕博士学位论文，会议论文和重要报纸等全文数据库检索"城市规划评估",1991 年以来共检索到的文章及与城市规划评估相关的文章篇数。

　　可知，国内第一篇与城市规划评估相关的研究在 1991 年，本文根据 1991 年以来城市规划评估相关文献涉及的内容，将城市规划评估的发展进程分为 3 个阶段：

　　第一阶段，1991-1997 年，城市规划的评估主要是对城市规划中土地价格的评估研究；第二阶段为 1998-2007 年，这一阶段，对城市规划评估多侧重在对规划实施机制的探索，城市规划的不确定性研究，规划的实施对经济发展、环境效应、景观、交通、配电网规划、地质灾害等产生的效果等的评估；第三阶段，2008 年至今，规划评估成为法定性要求，国内城市规划评估开始形成"规划方案-规划实施过程-规划实施效果"评估内容体系，在理论上，新增循环经济、生态理论、低碳发展及智慧城市等理念，并探索城市规划的价值观念，将公众利益及公众参与纳入城市规划评估范畴；技术方法上，引入 GIS 空间分析、遥感技术、信息技术等新方法，完善城市规划评估的技术方法。

　　2.3.2 国内城市规划实施评价研究进展。

　　1）理论研究。

　　国内对城市规划实施评估的研究主要集中在对评估方法和内容体系的研究：

　　（1）规划实施评价的理论方法研究：孙施文（2000）认为城市规划实施中需要更多城市政策的支持[32];刘磊（2008）从规划评估介入时间视角提出城市总体规划环境评估的工作程序及研究方法[33];邢卓（2010）梳理了国内外城市规划实施评估常用技术手段，①国外：年度实施进度报告、公众参与评估法（定性研究），空间迭加技术、评价指标体系法、数理模型法（定量研究），②国内：回顾反思、公众满意度调查法（定性研究），指标对比法、评价指标体系法、GIS 叠加分析法（定量研究）[34];林立伟等（2010）利用效用函数综合评价法从城市规划评估的理论、方法和内容 3 个方面构建城市规划评估体系[35];段鹏（2011）明确了规划实施评估的价值取向（value orientation）和评估重点（assess emphasis）[36];赵民等（2012）讨论城市总体规划实践中存在的矛盾并提出相应解决方法[37];张磊（2013）认为规划评价是政府、市场和市民三者沟通的平台[38];桑劲（2013）利用多元回归模型（multiple regression model）将规划实施评价的因变量分为空间模型一致性、政策实施差异、政策采纳状况、规划质量 4 类[39];袁也（2014）通过城市发展综合指标、用地空间布局、重大项目建设、相关部门的协同、公众意见的反馈、规划的实施机制六个方面探讨了总体规划实施评价方法存在的主要问题，并预估城市总体规划实施评价发展趋势[40].

　　（2）规划实施评价内容研究：吕晓蓓等（2006）从规划实施评价目标、程序、内容、方法和原则入手阐述城市规划实施评价的内容[41];潘宁宁等（2014）通过城市发展历程与规划目标的对比，构建"三个时间维度、三个空间层次，六大内容、两大专题"的城市规划评估技术框架[42];岳文泽等（2014）从城市空间重心、扩张分异性及布局吻合性三个维度构建城市总体规划实施空间一致性评价指标体系[43];宋彦等（2014）认为应当促进多部门协作、关注公众参与评估，以加强评估的客观与科学性[44];2）实践研究。

　　对国内城市规划实施评价实践梳理，评估的年份、区域、主要评价方法及评价主要内容说明见表 2-2,可以看出自 2003 年以来，国内部分城市总体规划实施评价在方法和内容上都得到完善，评估对象主要在中东部地区。

　　2.4 国内外研究进展对本文启示。

　　本节从理论及实践两个层面对国内外城市总体规划实施评估梳理，国外城市规划评估已构建成熟的评估体系，国内研究在借鉴国外成熟经验基础上，方法理论得到完善，但是由于一系列现实问题的阻隔，城市规划评估仍然需要学者们继续完善。

　　国内外城市规划实施评估都是对某地区某次规划的评估，本文尝试对兰州市系列城市总体规划评估，以期说明城市发展过程中，城市总体规划对其产生怎样的影响及城市规划实施可能存在哪些问题。

　　本文在方法构建上选取定性与定量相结合的方法，以弥补单纯定性分析而无数据支撑的缺陷、仅仅定量分析而无全局把控的不足；在城市总体规划实施评价内容上加入社会公众参与评估内容体系，使得评价结果更客观。