当代中国城管执法现状与困境

　　第一章 当代中国城管执法现状与困境

　　城管是指执法人员依国家相关行政处罚法规定，对相对行为人在城市内外非法占有或违规利用城市公物、公共场地、公共资源的生活、经营行为进行的执法活动。城管执法时常招惹非议，执法现状令人不满，执法本身也陷入困境。问题性质严重，表现典型。

　　1.1 执法依据不足导致冲突的普遍性。

　　法理上， 城管执法人员存在执法身份是否合法的尴尬。

　　自有城管行为问世以来，国家从未为城管出台过专门的成文法或部门法。城管执法依据多年来只是国务院 1996 年颁布的《行政处罚法》第十六条，即"国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使".目前，城管综合或相对集中行使处罚权限经过国务院 1999 年、2000 年和2002 年三个文件确定，由 4 个法律要素决定：1）行使主体必须是行政机关；2）行政机关行使行政处罚权必须按一定法律程序取得；3）集中行政处罚是相对"多个集中",不是绝对"全部集中";4）相对集中的只是行政处罚权。行政管理权中审批许可权、收费权、监督权却不能相对集中，城管行政执法就难以取得预期效果.特别是处罚权又一分为二：限制人身自由的行政处罚权和非限制人身自由的行政处罚权。前者归属公安、检察和法院；后者归属城管。行政处罚权又与管理权分离，除处罚权以外城管没有任何其他法理意义的管理职能。这样，客观造成的城管主体与客体之间对立，明显源于制度本身法理的自相矛盾。

　　技术层面上，"相对集中行使行政处罚权"是指将原本属于各个行政执法相对人的职能集中给城管，但城管执法相对人却不可能具备从工商、环保、园林、卫生、规划、交通、城建、民政等多个领域"相对集中"过来的行政处罚权所需要的行政管理专业知识和法律知识。法理上，没有这些专业知识和专业法律知识，城管执法人员无法进行"相对集中行使行政处罚权".更何况相对集中行使的行政处罚权是行政权法中最为严厉的一种，对相对行为人经济利益和人格尊严憾动大，极易触发冲突和矛盾，行政处罚权需要的严谨，多领域、多行业执法的城管却无法保证.

　　这是城管执法无正当法理身份的困境。

　　改革开放以来，我国现代化进程加快，城市的结构和功能日趋多样化。大量人口涌入，城市出现了人口膨胀、交通拥挤、商贸经营密集、市场竞争无序、从业道德缺失、法文化观念淡薄等问题。中国城市正在成为矛盾多发地，普遍存在本地相对行为人之间、本地与外来相对行为人之间、城管执法人员与本地或外来相对行为人之间、城管部门与其他政府部门执法人员之间矛盾和冲突。矛盾和冲突有治安、行政、民事或刑事案件属性.资料表明，过去五年间，我国城管冲突事件数量从 5.58 万起增到 18.25 万起,2014 年，城管执法冲突案件比例占全国各类重大冲突案件总量的 78.3%,各类城管案件冲突集中，案件冲突量居高不下是城管冲突表现的最大特点。城管行政执法相对行为人虽然生活在社会底层，但相对人的生存不受非法侵犯以及为维持人生存所必须的生活条件不受任意侵害，普遍的生存法理原则.事实成为政府城管执法的打击对象，社会财富分配不公及大量财富集中在少数人手中。显然，自相矛盾的法理必然预设城管城管执法人员和相对人之间冲突伏笔。此外，政府及城管部门本身执法权力滥用，相关成文法空转，无实效；或虽有立法，却遭遇公权力挑战，司法无所作为，表现为城管冲突普遍性法缺位或法乏力。求生存民众几乎在任何时间和任何地点，普遍存在将潜在冲突演变为现实冲突的趋势，这是城管执法冲突普遍性的法理解释。

　　1.2 执法范围宽泛导致冲突的群体性。

　　城管执法存在管理范围过于宽泛的问题。

　　国务院文件规定城管执法负责八方面的工作，即市容和环境卫生、城市规划、城市绿化、市政公用、环境保护、公共场所无照经营、城市行道和其他行政处罚权工作。但许多城市政府随意给城管执法增加了土地、建筑市场、施工、房地产开发、建材管理、殡葬、自来水、燃气、公共交通、出租车、文化市场、人防工程、环境卫生、文化市场、房屋租赁、旅游市场、道路亮化、污水处理、户外广告、计划生育等职能.宽泛的城管执法实际上是使执法落不到实处，反而加剧了城管执法行为的盲目性、随机性、任性和不专业性。

　　城市有限空间正在变得拥挤，市场份额争抢和商业竞争矛盾，使得城乡经营活动产生追求财富的心理和诱发从众心理，哪里人多就在哪里扎堆，摆摊设点，占道经营，堵塞交通，直接挑战城管执法。本地或外地人，特别是少数民族乱摆卖，形成团伙性质流商群体，携管制刀具，以国家民族特殊政策为保护伞，当街耍泼、欺行霸市、聚众闹事，暴力抵抗、集体上访，不认为滥用城市公共资源是违反国家行政处罚法。参与者身份复杂：有工人、农民、城市居民、无业人员、下岗者、待业人员、离退休员工、进城务工者、季节性逗留城市者。事件涉及广：

　　有生活陷入困难者、有自身利益诉求者、有生存状况求助者、有抢占公共资源脱困者、有不满意社会现状者、有持不同政见者。往往是一人卷入引发冲突，会以最快方式引发群体效应。当事人或围观者不论知情与否，是否涉及自身利益，一律站在城管执法的对立面。城管执法人员遭遇的群体性事件，形式上是多数人对城管执法人员的不满；法理上，却是不完善政治体制的原因。毕竟，社会主义社会的主要矛盾仍然是人民群众日益增长的物质文化需求同落后的社会生产力之间的矛盾。因为缺失对社会主义主要矛盾的法理分析，会导致城管执法只堵不疏，执法走极端。法文化意识淡薄，执法相对人对执法主体的不满构成冲突群体性人数多和规模大的特征。群体性冲突对政府及相关执法部门而言，本身就是一场诚信危机的表现。

　　执法范围宽泛碎片化了一点点依法行政的法理正当性，加剧了执法的盲目性，模糊了执法的准确性，易于社会各阶层迅速形成群体性冲突，使城管执法统一性陷入困境。

　　1.3 执法权重偏小导致冲突的对抗性。

　　城管执法人员的权利义务、法定权限以及职责范围等问题也没有能够在国家法律层面上做出统一的界定，城管执法不明确的法律地位使其在整个执法过程存在合法性、合理性、法理性不足的缺陷，直接或间接导致城管行政处罚时行政法规使用不当、不妥、不准、不专业、执法权威不高。

　　主观上，目前管理体制下城管执法相对人行为人关心的是绩效考评、个人升迁、奖金福利，强化收取"保护费",罚没充公，索拿卡要，直接损害了城管执法的威信。客观上，许多行政或执法部门从中央到地方都有垂直的权力架构，以保证政令畅通，以及形象和职能的统一。城管属新设机构，上无中央一级主管部门为直线领导，下无法理正当阐释的权力，以及由此带来的执法"话语权",处于一线的城管执法游离在城市各个强势权力部门之间，执法自然无法建立足够权威：

　　商业经营活动有工商、税务执法；行政执法有纪检、纪委、法院、监察和检察；治安、刑事、涉外有公安、国安，交警，或武警执法。执法过程中要面对执法客体的质疑，与其他部门协调也时常也处于"弱势地位".城管执法权重处于各部门执法序的末位，权力、地位、力度与其重要性不符；与其它执法部门形成干扰交集，执法行为压抑困惑，难以作为.政府法治绝对化成为城管钢性执法依据，但政府官员主张的绝对法治却是任意或任性的权法.

　　面对执法相对人，政府不明白要求城管执法的同时，自身的法理认知和责任又是什么。执法被装进了手电筒，只照别人，不照自己。权法变异的法理观使政府为强化城管执法在法理形式上也走上极端：有的政府为城管执法添置重装备，如钢盔、警棍、手拷、防暴面罩、防暴车辆；有的政府将公安干警与城管执法队员混编执勤，以增加法治威严；有的政府设置条件，专门录用复员、转业、特种部队军人、会武术青年等；还有的政府在不能动用军队、武警、公安、预备役部队情况下，就大力组建城局执法队伍，统一着装，配发制式械具，以准军事性质，承担体现城市长官意志的对民众的强制任务，用在驱离静座、游行、示威或抗议的民众。这种法理表现的极端埋下了城管执法遭遇冲突，且冲突急剧向对抗性矛盾演变的祸根。

　　城管执法绝对化观念缺乏法的传统文化精神，官员为圣人，民众为恶徒，暴力执法成为必然，这样的文化观念预留产生对抗性矛盾的空间。偏极狭隘的观念怂恿下，城管执法相对人态度简单粗暴、方法不当，使相对行为人不满社会、反感情绪持久发酵、对抗规模扩大、行政执法人员与相对行为人关系紧张、城市公物报复性损耗加剧、国家行政成本增加、社会文明共建受阻、负面影响加大、国内外敌对势力趁机介入。矛盾由人民内部矛盾转化为敌对矛盾；由非对抗性矛盾转化为对抗性矛盾，且矛盾与冲突往往又有民事、刑事等性质，常导致命案发生。2003 年 5 月至 2009 年 11 月，据不完全统计，7 年间全国城管涉及死亡案 47 起。2009 年 11 月至 2010 年 6 月， 7 个月全国城管涉及死亡案 23 起，7 个月死亡案是过去 7 年案件总量的一半，而 2016 年初，浙江北伦城管又现命案，两死两重伤，可见形势的严竣。

　　法理上，对抗性冲突表现政府及其执法部门在不断突破民众传统法文化观念底线，城管执法人员脱法失控，是社会法治危机的集中表现。

　　冲突的普遍性、群体性和对抗性是当前城管执法的最大困境。