破解中国城管执法困境的法文化途径

　　第五章 破解当代中国城管执法困境的法文化途径

　　法文化形态中的法律意识决定并支配人们总的行为趋向和选择，起着教化、传承法思想、法观点、法知识的作用.葛洪义先生编著的《法理学》明确将法文化作为重要章节讨论，同时又将伦理学、语言学、政治学、制度学和哲学等范畴纳入法理学研究领域。这为破解当代中国城管执法困境开拓了多角度研究视野。

　　因此城管困境的解脱需要出台有法文化特色的城管部门法，改善社会整体法文化氛围，加强城管执法部门法文化建设，提升城管执法人员法文化水平，以及培养相对行为人法文化观念，以应对因求生性、仇富性和弱势性心理而导致的法文化意识薄弱，成为法文化破解城管执法困境有效实现途径。

　　5.1 出台有法文化特色的城管部门法。

　　法文化建设助力城管执法，必须创造性地出台有法文化特色的城管部门法。

　　有法文化特色的城管部门法是指在村规民约和公序良俗基础上，对城市街道、社区和农村村镇人的特定活动关系进行分类管理的法律法规。城市权力机构要适时因应社会变化，以城市街道、社区和农村村镇条块结合为基本单元，能够体现社会主义法文化内容的法律法规，规范城市街道、社区和农村村镇相对人的家庭和生活。城市街道、社区和农村村镇彼此情况互不相同，如商业街区不同于加工业街区，餐饮街区也不同于服务业街区。城管部门法条就应有不同的针对性，或同一法条在执法过程中就应有程度的区别对待。事实上，有法文化特色的城管部门法尤其重视对城市街道、社区和农村村镇公序良俗和村规民约的认可和接纳。

　　许多城市街道、社区和农村村镇都有自己的社会交往规范，都非常重视作为一个基本单元在社会上的信誉或口碑，这就充分说明自发形成的法文化观念有强的引导机制、教育机制和规范功能。

　　坚持地方治理的民主与自主，坚持善治与服务民众的宗旨，也是美国法治体现的地区性法文化主流形态。美国城市管理法治理念从建国开始，就重视在国家、州、市或村镇层次上的有针对性的立法。这种法的认知帮助美国人享有世界上最多元的法文化形态。可喜的是，中国也开始了体现地域或社区特色法文化的萌动。

　　2016 年初，湖南省株洲市人大就出台了有史以来第一部区域适用的地方法。

　　出台有法文化特色的城管部门法，要着眼未来，使相对行为人能沿法治方向前行。有法文化特色的法律是基于村规民约、公序良俗，具有良好的民众接受性、习得性和规范性，毕竟，没有一个城市街道、社区和农村村镇的家庭会以出了一个违法乱纪、流氓滋事的人而引以自豪，恰恰相反，会因为出了这么一个家人而感到没面子。由于历史的原因，良好的村规民约、公序良俗受曾到过严重的破坏。

　　人们没有是非观，放任伦理的流失，缺失基本的法文化素养。如果一个孩子从小没有任何法文化的潜移默化，进入社会结果是可以预期的。因此，必须以城市街道、社区和农村村镇的法文化建设为平台，在法律法规范围内，以城市街道、社区和农村村镇条块结合方式，将法文化建设深入到社会最基层，从而掌控到最细微的信息，发力到最细小的部位，精准到每一个应该帮助的城管相对人，是一个刻不容缓的任务。

　　出台有法文化特色的城管部门法，要实现执法管理的转向，从执法向"服务"转型。这可以使城管部门有据可依，能够长期坚持以城管相对人为对象的法文化教育活动。开展城市街道、社区和农村村镇遵纪守法的评比、宣传、教育活动，将其与社会主义核心价值观的实践活动结合起来。从社会里最小的细胞家庭做起，建设法制下的家庭和谐关系、邻居之间和谐关系，街道社区的和谐关系以及村镇的和谐关系，使城市街道、社区和农村村镇充满正能量的法文化氛围。发挥有法文化特色的城管部门法，充分体现以人为本的宗旨。城市街道、社区和农村村镇的社会主义法文化建设要注意培养有城管特色的法文化内容与形式。如同大革命时代红军、八路军、新四军和解放军的军队法文化建设是通过内部规章制度如三大纪律、八项注意的社会外化来实现的。

　　5.2 改善社会整体法文化氛围。

　　法理学研究伦理和语言与法的关系。以此为基础，为了改善社会整体法文化氛围，就需要特别重视法文化中的伦理形态和法治语言的形态。

　　自然小农经济与简单再生产方式无法诞生权利义务观、平等观、公平正义观。

　　小农社会经济形态和重义轻利的价值取向催生中国法文化的伦理化倾向。社会普遍性伦理原则成为社会最早的法文化形态，孔子"非礼勿视、非礼勿动"和"物有道，人有则"的主张更是强调个人修养对社会秩序的重要性。在论及传统文化建构社会人际关系问题时，李泽厚先生认为儒家强调德的规范和教化作用，礼乐的伦理人格教化和养成非常明显，认为人品好的人不会触犯法律。中国传统文化"礼法互补，综合为治；礼为主导，法为准则；礼为内涵，法为外形；礼移民心，法彰善恶；礼恤民仁，法渲治平"的伦理观，是最早的伦理法文化形态。自然人权利观的法理学认为生物人具有"伦理人属性",强调服从道德义务和法律义务，尊重个人自由发展的理念。因此，城管执法主体首先要做的是对自己作为人和对他人作为人的人格的尊重,伦理要求城管执法人员树立平等、理想、纯净、崇高的道德情操，执法中体现正确的伦理观。城管执法人员的伦理规范有助于提升人格素质及公仆使命感，提高城管执法人员公仆的境界,执法者结合情理与法，改善执法形象。清代刚毅《牧令须知》倡导"时常下乡，与百姓课晴雨，谈闲话，劝勤俭，戒浮惰。贤者礼之，愚者教之，嘱其勿争讼，勿赌钱，勿妄为，勿窝匪…",是优秀执法伦理表现，也应落实在城管执法人员与相对行为人交往的各个方面，城管执法产生的纠纷很大程度上源于法文化中的伦理道德和意识的缺失。社会主义法的伦理注重执法人对社会、对他人的责任、义务、奉献，而不是滥权，华夏古法文化伦理体现治吏以德、治国以德、为政以德的法文化精神.城管执法人员的伦理精神顺应社会主义精神文明，充分利用本土伦理资源，以形式多样、喜闻乐见、广泛深入方式改变民众传统习俗，促进城管执法的伦理主导作用.法的伦理重在自我修养，是法律意识的普遍价值观、人生观、善恶观、是非观。

　　社会整体法文化氛围层面上，法文化形态通常以法的语言形式表现在法的传播与交际。蕴含民族法文化的核心，神文化、人文化、人伦化意识构式明显。表现民族特有法文化观念，如"祭",是"祭，祀也",表现古时神文化。"忍"是心插刀的具象，表现古时人文化。汉字"仁",以二人会意结构，规约天地之间具象为"二人"之间的社会关系，表现古时人伦化。汉语词汇结构之初必然是寄托有先民对人与人、人与社会、人与自然关系要讲规矩的教诲。从西周到春秋战国，统治阶级教化导致了礼乐语言、礼乐语言作品、机构和规范的诞生，五声八音歌咏吟唱的正是社会秩序规范。执法主体话语体现法文化意识，文如其人，言如其人。城管执法部门形象正派与否，必然会在执法话语表现出来。传统法文化认为礼仪之本在于正容体、齐颜色、顺辞令。其中，顺辞令是指话语得体。城管执法主体的话语及话语意识形态承载有典型的法文化内容，西方社会里的语言是法治语言，多以第三人称表现话语客观性，喜好被动语态。汉语是人治语言，充满灵活多变的话语主体意识，没有被动语态，只为了表现"天下舍我其谁"的认知。语言帮助人们认识世界，还帮助人们通过"法治话语"来构建纠纷世界的秩序。法治语言是城管执法人员的基本功，象统一着装一样，城管也同样需要标准规范的执法语言。香港执法人员会在第一时间用标准专业的语言向被执法者传达非常专业的语言信息，这种做法是可以仿效的。城管执法可在语言形式和内容上创新，使语言在倾向性、客观性和得体性方面表现社会主义法文化。执法不是冷冰的语言，古代"判牍"一向注重人情味，形成讲究情感色彩的独特公文文体。其"判牍的话语力量"含有浓厚人情味的"执法语",起着对当事人进行"和息讼争"的调解。执法语言看似细微，但对于城管执法语言的行业化和专业化要求，法理意义重大.

　　儒家法文化意识形态的语言体系支配人们对中国传统法的理论认识和价值判断，社会主义法文化意识形态则支配当代中国人对中国社会主义法的理论认知和价值判断。法文化是意识形态的规则系统，语言是权力的延伸。源于批判语言学的语言分析方法，使人们能够透过意识形态解读、诠释或重现语言的法文化内涵.

　　城管要建立发言人制度，让城管的政策方针、法治理念、工作任务及时上传下达，排解城管执法人员与相对行为人之间纠纷。城管发言人在城市电台、电视台、频道和栏目等领域注入法治正能量，展示社会整体法文化氛围。中央 2015《意见》提倡用语规范、举止文明，多做说服沟通工作，及时化解矛盾纷争，促进社会和谐，提高文明意识，把培育和践行社会主义核心价值观作为社会整体法文化氛围建设的根本任务，融入国民教育和精神文明创建全过程，广泛开展城市文明教育，弘扬社会公德。事实上，国家为改善整体法文化氛围也做了大量工作，如普法教育、宣传守法民众、表彰公安干警、设置影视栏目、平反错判案件、提倡五讲四美三执爱、赞美公共道德、褒奖见义勇为、反腐倡廉，无非就是要建设一个风清气正的社会。法文化话语满足不断进步的社会主义法治需要，是社会整体法文化建设基本规律。城管执法蕴藏的法治话语对营造社会整体法文化氛围极大帮助。

　　5.3 加强城管执法部门法文化建设。

　　研究政治和制度与法的关系是法理学关注的内容，也是加强城管执法部门法文化建设重要方面。

　　中国社会主义法文化观念不仅是传统优秀法文化观的简单继承，而且也是社会主义政治在法文化观念上的创新。马克思主义认为市民社会构造了现代国家政治文明的二元性，使得产生于社会的国家能居于社会之上，形成了以民主、法治为核心的现代政治体系，规定了人作为市民与公民的双重角色，以及人权和公民权的二重化本质。政治解放与社会存在决定社会政治的基本认知，突出了市民社会在马克思主义政治学中的地位，市民社会因而成为马克思主义政治学的核心。

　　城管执法也有法的作用力和法的反作用力二元性表现，没有清明廉洁的政治，城管执法易陷入政治的盲目。党的十六大要求发展社会主义政治文明，政治文明是民主，人民参与法治是民主的基本价值。法治要求民众广泛参与，公民享有参与管理国家事务的权力。"民享"政治在于"民治"政治，不是"治民"政治，政治决定城管部门的法文化观念，好的城管部门政治风气，会以人为本，开门办城管执法，让市民成为城管执法人员的补充。以民主政治调节执法主体与相对人之间关系，以法的政治观念引导法的文化建设，法文化又可创新城管执法政治思想，城管法文化建设是践行社会主义法治的最大政治.

　　政治以国家权力属性为研究对象，中国传统的国家和社会管理思想是以政治国，"法生于君"的政治观成为其理论基础。法治主体是皇权，法治越完备，皇权专制政治倾向就越强化。法治内容是刑罚，刑罚越完备，刑罚就越残酷。法治程序是官审民，法治越体现个人意志，行政就越法治化，越人治化。传统法治又将"仁"和"德"纳入政治范畴，形成"导之以德，齐之以礼"的贤人政治，并以此作为社会层面立法和刑罚的法理基础。当代社会封建制法的政治惯性依然强大，城管执法时常表现的人治政治或人治法治原因，就在于此。近现代来，社会每次变革，政治总会先行一步，有什么样的政治就有什么样的社会秩序和规矩.

　　研究城管法律意识的本质是研究法的政治、法的政治现象和法的政治学，就需要增强城市规划、建设、管理的科学性、系统性和协调性，综合考虑公共秩序管理和群众实际需要，合理安排公共设施和空间布局，变被动管理为主动服务.

　　在制度层面，城管部门法文化建设与制度建设的关系密不可分。

　　法文化观与社会制度关系密切，城管执法不在于是否有法的存在，而在于要有制度以保障法的执行，这就需要城管执法时必须有强的制度约束。法理上，制度学是一个伴随实证主义思想产生而出现的新兴社会学学科，研究对象是制度结构、制度组织、制度规范、制度冲突、制度变迁以及制度与个人之间关系等问题。

　　法文化与人类社会整体制度结构形态，或制度现象相关，对制度的研究离不开对法文化现象观察与分析。法文化研究也离不开对制度合理与否的把握与评价，法文化研究制度产生的社会背景，社会学研究制度结构规律，目标不同，但关注制度的共性促进了彼此学科之间的联系与沟通.社会主义是人类社会先进的制度，社会主义法制是先进的法律制度。社会主义法文化也是制度可以保障的文化形态。

　　制度也是法文化的重要内容。十八届三中全会把"完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化"作为全面深化改革的总目标；十八届四中全会对全面推进依法治国提出具体的制度创新要求。"天下之事，不难于立法，而难于法之必行",法治需要以社会整体意义上的制度以保障法律的实行，现阶段我国公权力往往有法不依、执法不严、用法不准、违法不究的现象在社会里广泛存在。官员和部门居法之上，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法等，结构成异样官场公权力文化。

　　中国传统法文化促成制度具有公平正义等良法和善治的法理特征,社会主义条件下的以德治国体现良法和善治，只有当制度意识内化为执法人员和相对行为人对公权力的信仰和理性，法文化才会成为社会主义核心价值观牢固的基础。法文化形态是制度的基础，制度是法文化形态的表现。制度因素是社会里人与人之间利益关系调节的积极因素。中国特色社会主义制度体现的公平正义能够被同一社会制度下所有人共享。

　　优化执法文化，在公权力运用中养成按制度办事的法文化观念，是约束公权力，有效城管执法的保证。

　　5.4 提高城管执法人员法文化水平。

　　法理上，研究人类看待世界的样式的科学就是哲学。城管执法人员在执法过程需要用哲学的观点看待法的现象.

　　法的哲学思维有利于城管执法形成正确的公权力意识。研究表明，社会层面的法律意识是建立在整个社会有关法律问题实践基础之上的，是一个国家或民族法文化的核心。城管执法人员是与政府部门和相对人直接交往的行政中间层，具有上下通达的普遍的社会属性。因此，城管执法人员应该具有高的法文化水平，使自下而上产生的有关法律现象的思想、观念、知识和心理活动，与自上而下的政策法规融合，与国家提出的社会主义核心价值观念和社会主义法治理念如"依法治国"、"执法为民"、"公平正义"、"服务大局"吻合.

　　无论是源于英美经验主义经学的法理学，还是出自欧洲大陆国家唯理主义哲学的法哲学，本质并无区别，都用哲学方法研究法律问题。哲学是人的认知形态，社会层面上，法文化研究需要以哲学的视角、情怀、意境和方法，去理解、把握和解释公权力的结构、内容、原则、形态、功能、属性、运用和效果，是法的观念、意识、思想和上层建筑，帮助探寻隐藏在城管执法背后的一般性、普遍性法理依据。哲学不研究具体的城管执法个案，但研究执法实践中起支配作用的法的体验、法的意识、法的思想、法的政治和法的制度，最终形成法文化的庞大体系。

　　社会法文化形态都以其所在社会的哲学认知为基础，马克思主义法以马克思主义哲学为基础，黑格尔法哲学是哲学的一部分。西方柏拉图关于设计理想社会的哲学思想与法相联系，其作品《理想国》和《太阳城》就很推陈法治的哲学思考。哲学领域发生重大的变革都会导致法文化内容的变化。哲学帮助认知法的价值观和法的世界观，为公平、正义的实在法要求提供法文化研究的新视角。法理上，法与正义之间有天然的共生关系，是人们彼此之间关系的尺度与态度，是调整人际利益关系的工具。中国理想社会的哲学形态是大同世界，无讼社会，不靠法律维持秩序，依赖个人品德修为实现家、国和社会的和谐。中国传统法文化理想社会的设计与西方哲学认知有共性，为城管执法人员认知法律打下哲学基础。

　　哲学上，西方法文化充满民法为主体的私法精神和法治精神。中国法文化充满刑法为主体的宗法人伦精神和家族伦理精神，以天下为本位，以宗族伦理主义，民本主义和大一统的君王主义为价值，以中庸主义为方法，以德礼为主，法刑相辅的礼治主义为模式.这种"刑法"为主的公法精神，以及法治"德主刑辅"的人治与德治模式，目的是用礼乐刑政规范人的道德和维系人彼此间关系。城管执法既不是特权法或管理法，也不是抑制权力的控权法，而是有公平公正特征的平衡法。公平公正只有在社会作为整体的基础上实行才有真正的法治意义，公共利益与公民利益的对立与统一是现代社会的普遍现象，利益关系的处理应该是两者兼顾。城管执法人员和相对人的公权力和私权利关系、不同执法人员之间义务关系、同一主体自身义务关系和相对人之间权利义务关系都应该得到平衡。城管执法人员持权而骄，公权力私用，依照公权力的强权性，把自己幻想成执法王者，丧失自我，形成与社会层面整体法律意识相悖的微观哲学观念。

　　用哲学方法研究法文化问题是提升城管执法人员法文化水平的重要环节。依辩证唯物主义与历史唯物主义哲学观探讨城管执法认知思维，可以透过表面，发现并认知对象及其内含的哲学问题。法的意识与哲学互为表里，哲学命题规定了城管社会层面公权力法律意识应该有的内容、性质、表现和功能。城管执法运用哲学思维看待执法，养成良好执法观念。从个案涉及的社会性、法理性、哲学性高度思考个案，执法时对哪些可做或哪些不可做时刻进行社会层面法的哲学思辩，让法律回归法的社会属性和人的属性。法文化研究表明，法律法规并不能涵盖对人行为的全部约束，但宽泛深邃的法文化却可以。法由法律条文之外的文化决定，被动法律条文之外还有广泛的法文化意识。中国优秀传统法文化不是国家制定法，胜似国家制定法，人生信仰、生活哲理、伦理道德和礼节规矩构成中华民族人人可以实践的法文化的内容。法理上，法治重心不在立法、司法、或法学理论建构，而在于社会本身有无优秀传统法文化的继承。优秀传统法文化是规矩文化，不论什么社会形态都要讲人的基本规矩。法文化是内化在人价值观、认知观和世界观心理的"法理"天地.

　　中国改革需要建设社会主义法文化，由传统法文化提升为表现社会主义核心价值观的新法文化，是中国城管执法解困的必由之路。法理学意义上，法文化公权力意识需要哲学科学的逻辑思维，具备感受、体验、经验等心理和生理的过程，以及抽象、概念、范畴、推理等思维方式。法文化构成特定群体的物质文化和精神文化生活准则和方式。

　　法文化是无数代人有价值的生活经验和知识升华，是法律生成依据。法文化是法治之本、法律之基。法律适用性只能在民众法文化内进行，裁判是非善恶的依据和程序都要适合民众法文化认知。法文化作用于法治，其产生、发展和内涵取决于社会需要。法文化研究是有规律可循的科学，要了解法律，知法之然，还要知法之所以然，法的所以然就是法文化。善于以法文化求解法律，使不同法律之间、法律与事实之间、主体和相对行为人之间裁决取最佳值，实现法文化的预期效果，这是法文化历史和辩证唯物主义的认识论。中华法文化"法之理，在法外"、"人性不外乎人情"等说法表现法文化形成和变化的唯物史观。法文化依附社会公平正义，以民族认同为价值取向，用动态法文化思维解决法律问题。法文化侧重研究不同民族和国家的不同法律传统及其传承因袭，研究不同法文化体系之间的比较、融合、变化和发展规律.求解城管执法困境，可从法文化层面彰显社会主义法的众多优越性：从国情出发，实事求是的立法思想；为了民众利益，坚持群众路线的立法原则;坚持辩证理念，原则性和灵活性结合的立法方法；体现科学态度，总结提高，兼收并蓄的立法属性.只有民主政治制度建立起来了，公权力和资本权力才能分割，政治的社会属性构成城管执法的行业灵魂，理想的城管执法政治不能仅凭人性化实现，法律意识根植于社会各阶层或个人对社会的法律行为之中，属于社会的上层建筑，与人类政治意识形态联系密切。

　　5.5 培养城管执法相对人法文化观念
　　
　　每个相对人都是城管执法的维护与参与者，因为需要维护和参与管理城市公共秩序，相对人必须接受法文化教育。普及城管相对人法文化教育包括三个方面。

　　其一是大规模促进城管相对人对法的了解与认知。多年来，我国普法宣传教育往往忽视了对相对人的关注.大量的相对人居住分散，流动性大，不象机关、厂矿、学校或其他社会部门可以有组织地集中进行普法学习或授课，弱势群体、求生群体和仇富群体没有，也不想有这类学习。因此，城管执法人员的首要任务其实就是宣讲、言传身教。法律法规要先告之、先送达、先讲解、先宣传、先教育、先帮助、先扶持、先救难、先解困，再依法行施职责。只有城管执法人员站在法治文化的制高点，才能有效地在相对人中间普及法律，实现法治城管。

　　其次是培养城管相对人对公序良俗认知的回归。应该说，每个相对人心灵深处都有对秩序、公平、正义和权利的亲和性和接受天性。只是社会负面影响，强权对公序良俗破坏在先，人们普遍的法文化心理才发生变化，在法文化的天性本能与负面影响之间游移不定。城管相对人法文化的表现与其所在社会正能量成正比例，社会法文化正能量越大，城管相对人的法文化表现就越好。因此，城管相对人对相对人拥有施加优秀法文化影响的不可推卸的责任。以法文化伦理和法文化道德与人为善、关心相对人疾苦，象马克思主义中国化一样，城管主体也可以营造 一个人人为我，我为人人的法文化氛围，让中国传统优秀法文化现代化。

　　要培养相对人公序良俗的回归与坚守，要相信相对人存在接受法文化教育的主观意愿。法文化观念作为社会生活的反映，法文化观念与法的适用存在继承和传承的关系，法的意识可以表现在个体、群体和社会整体对法律本质的理解程度上。执法个体法文化观念是个人长期形成的关于法律现象的观念，是群体和社会整体法的意识的构成基础。实践社会主义核心价值观，实际是提倡公序良俗在法文化观念层面上的善治。城管执法可能引发的大量纠纷或冲突，其实在发作之前就可依公序良俗的原则获得解决。法律与道德在形式上和内容上都有着密切的联系，尽管我国经历过德主刑辅、德法合体、德法分离过程，现代则努力区别法律与道德的界限，但现实司法实践中，法律是为社会服务的，城管执法意识应更多地考虑执法带来的社会效果，而不是仅仅以法论法。

　　公序良俗是社会法的意识传承核心。在城管运用法律规范解决具体案件，即法律法规适用过程中，公序良俗的观念对定纷止争、实现社会公平正义，意义重大。公序良俗，是社会存在及发展必需的秩序和道德，国内外立法都有公序良俗的类似表达.《德国民法典》在第 138 条和第 826 分别规定违反善良风俗的法律行为无效和以违反善良风俗的方式故意损害他人负有损害赔偿义务。《日本民法典》的第 90 条也有公序良俗的法条。我国民国时期 1929 年的《民法典》，第 72条确定"法律行为有背于公共秩序和善良风俗者无效".我国现行《民法通则》第 7 条也规定"民事活动应该尊重社会公德",虽然没有绝对相同的措辞，但社会公共道德就是"公序良俗"应该是无疑的。城管执法过程中，公序良俗的法的意识应该成为重要的裁判原则，予以充分利用。因为总的来说，并非万能的法律源于社会发展，又落后于社会发展，不能解决实际发生的一切问题，尤其是时时刻刻面对无数民众的城管执法，"徒法不足以行".在具体法的应用上必须有一个总的法的精神或法的意识，公序良俗的意义在于此。