中外城管法文化溯源及借鉴

　　第三章 中外城管法文化溯源及借鉴

　　古令中外，城市兴起总是伴随着法的制度和法的文化成熟与完善。城市选址适合人的居住、安全、方便，体现防护、屯兵、创储、交通、或行政管理的便利。以里坊、市场、街道、作坊和民居等建筑群落为基础，古代中国特别讲究"风水"、"气场"、"阴阳"、"天人合一".在古代西方国家，重视采光、通风、便利和安全。

　　古今中外，城市兴起与城市功能两个因素构成人们生活赖以依靠的法的意识形态和规矩文化，进而形成以人为本的古代城管法文化。

　　3.1 古代国内外城市起源。

　　考古和文献证明，城市兴起源于"城"与"市"功能的结合。"市"的出现早于"城".前者是人们简单商品生产和交换的贸易空间；后者是人们安全、方便生活的居住空间。

　　中国早在夏商周时期就有了城市。在江淮之间、环太湖、黄河中下游区域，分布着许多古城市志遗址，《吕氏春秋·君守》提到的"夏鲧作城",成为我国城市最早的文字记载史料。春秋时期古中国城市有 600 多座，《战国策·齐策》记载当时齐国首都"临淄之塗，车毂击，人肩摩，连衽成帷，挥汗成雨，家殷人足，志气高扬"的盛况。楚国郢都也有"车毂击，民肩摩，市路相排突，朝衣鲜而暮衣弊"的繁华.城市"市"的功能也日益明显，有大市、中市、小市，还有早市、晚市和不定期市，方便城市正常生活。城市以"里"或"坊"作为基本的行政单位，从里坊制到坊市制，许多城市、国都或郡县所在地、村镇的建设，都是以行政中枢、屯兵、驻守、军备、仓储等管理功能为目的，以武力和粗暴执法造成广泛而又深刻的影响。实现城市秩序稳定的执法管理，催生了城市管理的原始质朴法文化形态，即城市执法管理。城市成为秩序的载体，也逐步成为法文化观念与法文化意识的物质基础。

　　西方城市起源，经历了相似的过程。

　　3.2 古代国内外城管的形态。

　　经济发展，人口增多，促进城市兴起，却也产生了民众间利益纠纷。治安、卫生、交通等系列问题成为常态，城管需求应运而生。

　　古代城管称谓多样，有称为"胥"、"卒"、或"市吏"的。《庄子》一书中提到的"监市",是城管执法人员的雏形，也是史料中迄今为止最早的概念表述。城市的"里"或"里门",成为民众的基本居住单位，也是区域管理组织里坊制的基本结构。执法主体有"里正"、"父老"、"里监门"等称谓的基层官吏，其中，"里正"又称"里长",是居民单位行政首领，负责征收人丁税、营业税、各种其他赋税、摊派公差、防火防盗、推行乡规民约。"父老"主要职责是劝农和教化里内子弟。"里监门"则是管理里门的官吏.古代重视城市商业活动，有严格的市场管理制度，实行封闭式管理。市场均设市长、市令等官，掌管市井的治教、政刑、量度、禁令等活动。商贾若在市交易，须入"市籍",即办理菅业执照。官府重视市场价格管理，设平准令官职掌管物价，防止零售贩、供货商哄台物价，还兼有整顿摊肆、货店、交易场所，限制违禁品买卖等职责。汉代统治者以敕令形式发布"城管通知",禁止在铺前再建造偏铺，防止占道经营。宋代为防止"侵街",在沿街要道旁立"表木",标记范围，禁止超出。各个朝代常有"城管执法大检查",处罚严厉。北宋真宗赵恒曾要求"城管队"拆毁京城违章建筑；北宋仁宗帝赵祯也下诏，令一月之内拆毁全部侵街官邸民舍；明清时城市大发展，占道、违建突出，颁布《整顿路政办法四条》，要求临街商业店铺门占用边道的商贩，统统拆退。

　　古代城管的职责庞杂，负责环卫拆违，维护街坊秩序，防火缉盗，制止哄抬物价，保证公平交易和社会治安，兼有现代意义的公安、消防、工商、物价、税务等"综合执法"职能。有时，权威不够的情况下，"街道司"也使用士兵当"城管",相当今天的武警。让"兵"兼任城管事务，一套人马两块牌子，不但专业，经济也划算。唐代城管由"京兆尹",即今天的市长，负责城管执法。

　　古代城管执法严苛，可带攻击性执法器具上岗。周代城管遇到占道经营的，执鞭抽打，挥杖追赶。《周礼·地官司徒第二》的"司市"规定，"凡市入，则胥执鞭度守门",随时用来对违法者执法。《唐律》对占道经营有严厉惩罚，"诸侵巷街阡陌者，杖七十；若种植垦食者，笞五十。各令复故",挨打后再恢复原状.《宋刑统》也规定"侵巷街阡陌者，杖七十"、主司不禁与同罪",非常严厉的连坐法。

　　宋朝城管擅长组织"综合执法行动",常有左、右军巡院，配合"开封城管"行动，惩治侵街者。

　　与之相同，古代西方各国城市管理，也非常重视法治的"公益"观念。为了给市民提供方便，最先的消防、公安、急救、邮政、公交、排水等社会组织的兴起，正是源于西方各国对城市管理的法的认知。同时，受到推崇的宗教文化在规范人与人之间关系起着法的作用。这也为有效管理城市秩序起了良好的作用。同时，西方各国城管也制定了严格的法条来管理城市。西方近代城管制度重视法治，多由由警察负责社会治安、市容市貌、交通、市场秩序等城管工作，使城管从初始就走上了法治的道路。

　　由于长期的自然经济性简单再生产和封建专制性农业文化，古代城管执法粗暴.值得注意的是，此时的城管法文化形态还只停留在讲究规矩的文化形态。

　　3.3 古代国内外城管法文化形成。

　　古代有许多法律篇目直接涉及城管法文化的历史形成。

　　李悝《法经》有《杂律》一篇，内容有"越城、借假不廉、淫侈、逾制"中的越城条款，即翻越城墙的不轨行为，处以重罚；"越城，一人则诛，自十人以上夷其乡及族"（《七国考》引《新论》）。重罚说明统治者重视城市生活的规矩。云梦秦简所载之单行法律，涉及城管的有《仓律》、《金布律》、《关市》、《工律》等。汉初由萧何制定的《九章律》是在李悝《法经》基础上增加《兴》、《厩》、《户》三篇而成，直接论及城市管理。《兴》是管理城市民居搭建行为的法条。《水火》、《关市》、《厩库》等篇目明确规定了城市生活准则。后来各朝代加强了城市违建的法律法规，如唐律"非法兴造"罪，"非法兴造，谓法令无文；虽则有文，非时兴造亦是".还有关于手工业、小商贩的法律规定，如《礼记·月令》要求城管官吏审视库存手工业的成品和半成品，不要损坏或以次充好。无朝廷命书，擅敢制造器物图利者，责任人各罚两副铠甲。为保证产品质量，生产者、工匠和监工官员要在产品刻上名字。市场管理法律规定，如《周礼》，设"司市",用来"掌市之治教、行政、量度、禁令".秦律设"关市"、"金布"和"效律",都是市场管理的法律。

　　显然，古代国内外城管执法法律是法文化体现的重要载体。中国古代尧舜禹时期，是中国法文化的发祥时期，渗透着"明刑弼教"、"禅让"的礼法精神。

　　夏、商、周确定了"明德慎罚"原则，同样注重"礼治",礼学得以发展成为"制治之源"的法文化内容.唐朝完成了礼法结合，礼的许多内容直接定为法律。"七弃三法"、"八仪"以及服丧制度等，完成我国古代城市法文化对伦理特质的包容,以此带动规矩法文化观念上升到制度法文化，再上升到观念法文化。久而久之，制度和观念法文化蔚然成风，促成家风、家训、家教。中国封建时代法文化观念形成于战国、秦汉，成熟于魏晋、隋唐，发展演变于宋元明清，具有完整的发展脉络与清晰的演变痕迹，直接作用于城管，自然而然地成为城管法文化。

　　西方各国城管法文化始于城市形成之初。古希腊城邦国家的城管执法是税收活动。近代联邦制国家是分级分权管理。西方国家由部落民主制发展到城邦民主制，再发展到政教分离和王权至上，始终坚持以宗教和神权作为尺度，规范人与人之间利益，逐步树立了"主权在民"的法文化观，为社会法文化具体内容确立了法理的根据。城市管理的许多宗教仪式和观念有助于全社会法文化意识的形成与内化.古代城市管理法文化夹杂着传统民风民俗、公序良俗、以及宗法说教内容，恩威并重的法文化观念维系着社会的秩序，体现古代城管执法文化进步意义。

　　3.4 古代国内外城管法文化研究与借鉴。

　　古代城市遗址发掘材料表明，早在国家出现之前，人们关于城的管理已开始形成某种文化养成，即遵循共同认知、认可的信念、模式和习惯生活规矩，以此演变成城管制度性和观念性法文化形态。

　　外域民族的城管法文化同样是灿烂的人类文明。法文化本质不会因为社会政权性质不同，或政党性质不同而有质的区别。任何社会形态都要讲公平正义，都要有对自己行为的约束意识。西方法文化传承特点之一就是重视对人生命之初的教育培养。西方市民的规矩文化是从小开始的，是从家庭开始的，是父母、邻居、教师身上习得的。父母、邻居、教师言行一致，成为孩子随时随地学习的榜样，孩子就没有越轨的时候。国外观看足球比赛的几万人，在比赛结束后不会留下一张纸片，更不会有满地的果皮纸屑，这就是法文化的力量。

　　从中国古代或西方国家法文化在社会中的作用看，值得借鉴的有以下几点。

　　首先，横向看，法文化具有的普遍性为各个社会形态生活的人所重视，易于形成对所在社会关于法的总的观念、看法和意识，易于形成良序公俗。当然，在中国法文化形态里，统治阶级倡导的法文化只是对民众的要求，他们自身根本就做不到，毕竟"刑不上大夫".此外，中国古代城管执法的暴力性、野蛮性使城管执法的达及对象产生对传统法的消极性、被动性和被压迫感。虽然法的观念得以保存，但法的实践总与法的理论脱离。相反，西方城市管理促成了民本与法治两个纬度的法文化意识。神权、宗教权和法律前人人平等构成城市管理最核心的法文化观念。西方法律越细致，市民获得城市空间活动自由就越大，社会法文化氛围就越浓厚。结果法文化在西方各国有普遍认同，人权、平等、自由等法理制高点成为西方各国内外政策优势。可见，消除特权是法文化建设经验的重要借鉴。

　　其二，纵向看，法文化具有的可继承性源于历代社会的推崇。在中国，统治阶级和文化阶层的推崇却有完全不同的技术路线：前者宣扬，强力推行，但自身并不亲为；后者积极倡导，亲历亲为，却没有权力推行。不同的态度使古代中国社会城市管理促成了在人治和情治两个纬度上的法文化意识。以权代法，权就是法，法律越细致，人治的活动空间就越大，说情风日盛，关系网织得越密，法律就越是形同虚设。古代城管执法公权力无限扩张压缩了民众私权利空间，统治阶级却享有可以任意利用的公权力。法的实施必然具有对抗性矛盾属性的潜质。与中国法文化不同的西方，从神权、宗教权到人权，从一开始就确立了以人为本，平等的法文化观。统治者与与被统治者法的意识和法的观念是一致的，形与质相通，表与里如一。可见，排除人治和情治是法文化建设经验的另一个重要借鉴。

　　其三是法文化的内容是经历过漫长岁月积淀的结果，是人类文化的精华部分，有强的教化习得性。长时间的法的观念和法的条律，作用在人思维深处，就会成为约束自身生活，并融入社会集体生活的规矩和修养。法文化形态越是稳固，法文化传统越经久，对人行为直接或间接影响就越强烈，教化功能也就越大。可见，从政治、制度、经济、伦理、哲学认知、法治话语等方面切实维护一个社会的稳定，不随心所欲地搞乱社会、搞乱思想，是法文化建设经验的又一个重要借鉴。

　　依法文化形成史及基本理论，借览国外城管法文化的形成与作用，分析中国当代城管执法困境背后执法部门，执法人员法文化意识的淡薄，以及执法相对人求生性、仇富性和弱势性非主流法文化意识形成因，可以此论证法文化建设促进城管执法解困的理论和实践。