二、 抗日战争时期人民调解的制度构建与运作
（一） 制度构建的现实依据
抗日战争时期，为了适应长期而残酷的战争，中国共产党在各抗日根据地建立了抗日民主政权。党和政府把化解边区人民纠纷，团结一切可以团结的力量，作为抗战的首要任务。这是中国共产党坚定不移走群众路线的需要与目标。因此，各根据地政府在确立和加强人民司法、组织一切力量团结抗战的同时，积极推广形式多样的人民调解工作，颁行了一系列有关人民调解的法规、条例。
1. 政策依据：中国共产党的群众路线
抗日战争的伟大胜利，是中国共产党不断坚持联系群众、依靠群众，不断壮大抗日革命根据地，实行人民抗战的结果。深入贯彻落实群众路线，是中国共产党的根本政治路线和组织路线，不仅是边区政府全面开展抗战工作的需要，更是各边区人民调解工作的首要方针。1942 年，谢觉哉同志强调新司法是群众自己的工具，要从群众中来，又到群众中去，指出了抗战时期人民的司法制度应体现广大劳动人民的利益，是镇压和统治少数剥削者的的工具[24].林伯渠同志曾多次重申贯彻群众路线要有“充分的群众观点”,“切实照顾边区人民的实际生活”.各边区高等法院纷纷发出指示，强调各边区的司法工作要深入群众，紧紧围绕群众开展边区的司法工作，指出司法工作的基础要在群众中建立起来。
抗日战争时期，人民调解制度在化解民间纠纷方面取得了显着成效，这与贯彻群众路线是分不开的。当时，大多数民间纠纷都是发生在人民群众日常生活之中。人民调解员作为第三方介入纠纷，广泛听取群众意见，发动当地干部和群众一同调查纠纷发生的原委，待案件事实查明后，再会同人民群众一起向当事人调解说和。因此，是非曲直自然得到了公断。除此之外，人民调解员还积极地促成纠纷双方当事人自愿达成调解协议，并将调解协议的内容公诸于众，方便人民群众提出评议意见，以使调解更加合理。而且，他们在平时的生活中也不忘联系群众，在农忙时节就到纠纷多发地主动帮群众干农活，边干活边了解群众纠纷状况，争取在矛盾未发展激烈时将其化解，也为以后的调解工作积累经验。
2. 法律依据：各根据地的法规建设
抗日战争时期的人民调解制度，是一项不断发展完善的制度。1937 年到 1941 年是制度发展的初级阶段。1938 年 1 月晋察冀边区政府的成立，为人民调解工作的开展拉开了序幕。在边区政府的支持下，各乡于 1940 年广泛设置了调解委员会。陕甘宁边区政府，则创造性地将苏维埃时期依靠裁判委员裁判群众纠纷的制度与边区政府的实际相结合，在乡间设立由人民检查员和人民仲裁员组成的人民法庭，由人民法庭来化解乡民间的所有纠纷。总体看来，这一阶段抗战的形势不容乐观，中央和边区政府领导未给予人民调解以足够重视，仲裁员与检查员的行为不够规范，以及人民调解制度法规相当匮乏等因素，使得人民调解并未被广大人民群众所接受[25].但是，这一阶段人民调解制度的开展，毕竟也在减轻法院诉累、维护社会秩序、确保抗战平稳进行等方面发挥了一定程度的作用，为接下来人民调解的广泛开展奠定了基础。
1941 年后，各抗日根据地政府积极总结前期人民调解工作的经验教训，制定和颁布了一系列人民调解的条例、办法，使人民调解逐步法律化、制度化。
从表 1 中不难看出，《山东省调解委员会暂行组织条例》是抗日战争时期根据地颁布最早的调解专门条例。根据史料记载，陕甘宁边区政府颁布施行的《陕甘宁边区民刑事件调解条例》，由于其制定的科学性以及陕甘宁边区政府的广泛影响，从而在众多调解法规中的影响力是最大的。除了这些条例与办法外，各抗日根据地政府还相继就人民调解的推行做出了重要指示。1944 年 6 月 1 日，晋察冀边区行政委员会先后作出了《关于加强村调解工作与建立区调处工作的指示》和《关于区公所调处案件的决定（草案）》，强调加强村调解工作与建立区调处工作的紧迫性和必要性，以决定和指示的形式对村、区调解相关事项作出明文规范。1944 年 6 月 7 日，陕甘宁边区政府出台了关于普及调解的指示信，强调要在边区大力推行调解，并介绍了调解的方式方法及一些注意事项。另外，晋冀鲁豫边区政府颁布的《冀鲁豫区调解委员会组织大纲》以及冀鲁豫行署的《区调解委员会办事细则》对调解工作进行了细化，使调解工作更加有章可循[26].
各根据地调解法规的颁布，是人民调解工作法律化与制度化的重要标志。它表明长期存在于实践中的人民调解工作，开始以法律的形式固定下来，获得了普遍遵行的效力。
无论对于人民调解组织还是司法机关，人民调解工作的开展都是有章法可循的，这大大提高了人民群众支持和参与人民调解工作的热情，使人民调解制度的法律地位得到极大提升，也使人民调解工作走上健康发展的道路。
（二） 制度的结构分析
1. 形式多样的调解组织
抗日战争时期以陕甘宁边区为核心的各民主抗日根据地开展了形式多样的人民调解活动，侯欣一教授称之为“全民型调解”.以各根据地政府颁布的指示和条例来看，调解的组织形式主要包括如下几种。
（1）民间自行调解。民间自行调解就是无需经过政府的调解部门，直接由人民群众依靠自己的力量来解决民刑事纠纷。这是对我国传统民间调解的最直接反映。由于受到古代传统思想的影响，本分的农民不愿到政府解决纠葛，更不愿打官司，他们认为：“告人一状，十年不忘”.所以，一旦发生矛盾自然就会找他们信任的人来主持公道。而且，在各个边区，“事件纠纷之真想，最易明了者，为肇事所在地之群众，首由邻里亲友调解，或由乡村信仰的人员调解，自易解决问题”[27].民间调解也因此有了一定的群众基础。但在抗日战争人民民主专政形势下，民间调解的发展进程仍然受到一定阻碍。
这主要是因为：第一，一部分群众受封建统治影响太深，形成了一时难以克服迷信政府官员而不相信自己力量的封建思想，重审判轻调解，更看不起民间调解；第二，由于某些区乡干部挖苦、讽刺，有的甚至肆意打击报复调解人，导致有的调解人存在“怕惹人”思想，从而惧怕担任调解工作。这些错误思想严重阻碍了民间调解工作的开展，尽管各边区已有调解条例、办法公布，但民间调解发展仍不够深入。鉴于此，林伯渠提倡通过自愿调解来减少民间争讼。陕甘宁边区政府、高等法院和民政厅曾多次发出通令、指示信，大力提倡民间调解。指示信中强调：“调解最主要的方式是群众自己调解，因为他们对事情很清楚，利害关系很密切，谁也不能哄骗谁。占便宜、让步，都在明处……号召劳动英雄，有信仰的老人和公正人士参加调解，90%以上，甚至 100%的争执，最好都能在乡村中，由人民自己来调解解决”.民间调解在化解人民群众纠纷方面的重要性再一次被肯定。
（2）群众团体调解。群众团体调解就是纠纷当事人各自邀请群众团体到现场评判曲直，根据情节提出调解方案以息纷争。群众团体调解在各边区的表现形式有所不同，有的建立专门调解组织，把解决百姓的纷争作为主要业务，如定边抗援会、延安县川口区五乡商会等为此设立了调解委员会和调解小组；有的则不另设调解委员会，而是把一些社会团体和互助组改造成为广大劳动人民自行化解纠纷的机构。它们都是当时行之有效的形式，特别是调解工作搞得好的团体，为群众解决了许多实际问题。1944 年 5 月 3日，《解放日报》报道了定远抗联运用调解的方法成功化解民事纠纷的案例与经验，号召“各县群众团体要学习它的办法”,搞好群众团体调解。但就整体而言，群众团体调解较之其他几种方式发展比较缓慢，有的“一感困惑，即送司法机关审判”[29].
（3）政府调解。政府调解就是由政府工作人员担任调解员的调解活动。最为典型的政府调解是通过争议双方申请由政府工作人员亲自参与到调解活动中去，而且政府相关人员在调解时还应当有其他机关工作人员、群众在场协助说和。与此不同，多数抗日根据地在各级人民政府设立负责调解工作的专门机构--调解委员会。调解委员会的成员由政府在群众团体和公正人士中选择品行高尚的人充任，另外还吸收一定数量的办事公正的开明士绅参加调解工作。政府调解一般先向村（乡）调解委员会声请，调解不成立时，再由区调解委员会调解。只有极少数人才到县政府民政科要求调解。陕甘宁边区政府《关于普及调解、总结判例、清理监所指示信》中特别对政府调解提出了要求：“各级政府尤其是乡政府、区政府，不仅应该接受人民调解的请求，而且要去找寻（派人去调解，指定双方当事人的邻友调解，工作人员下乡，遇到事就应调解）或调来调解”[30].力求通过政府调解这样一种形式，从人民的利益出发，为群众排忧解难，从而使政府赢得更多的支持与信赖。
（4）司法调解。司法调解是司法机关处理纠纷的一种形式，分为法庭调解和庭外22调解。前者指由法庭直接调解法律允许调解的案件，调解成立后，法庭根据争议双方协商一致的和解条件制作调解笔录，经过当事人签字盖章并送达之后，原来的诉讼即告终结。庭外调解是司法调解的主要形式，其主要方法有：第一，由法庭指定争议当事人的亲友、劳动英雄、公正人士等品格高尚、威信较高的人，或商会、妇女联合会等群众团体参与调解；第二，由法庭授权政府开展调解；第三，法庭的审判人员会同政府工作人员、乡亲友邻、劳动英雄等一同调解。第三种方法运用较多，经验证明对调解复杂案件效果更好[31].至于司法调解的效力，《晋冀鲁豫边区太岳区暂行司法制度》中规定：“和解成立后，有决定意义，双方都应遵守和解决定，不得反悔；如双方都同意变更，可以自行撤销，另成立和解，否则任何一方不得变更和解”[32].司法调解是一种很好的调解方式，因为司法机关坚持原则、秉公执法，在群众中享有很高的威信。而且司法调解大多由熟悉国家政策法律的司法人员、政府工作人员等具有较高公信力的人员主持，这样一来使整个争议案件是非明确，说理充分，公正合法，当事人容易心服口服，所以具有更大的约束力，着名的马锡五审判方式就是司法调解的典型。
2. 较为完善的调解原则
调解原则是调解的本质体现，整个调解工作能否顺利开展关键在于调解原则的制定是否合理。抗日战争时期党和各边区政府通过实践的反复考验与斟酌，逐步形成了自愿、合法、不是诉讼必经程序三项调解原则。这是人民调解工作趋于完善的重要标志。
（1）自愿原则。从调解工作的本质特征和各抗日根据地民主政府颁布施行的调解1而是动之以情晓之以理的结果；第二，协议的内容、条件和执行都必须出于当事人的真实意愿，任何人不得勉强。各抗日民主政府公布的调解法规都肯定了调解自愿原则。《晋察冀边区行政委员会关于区公所调处案件的决定》明确提出：区公所在调处案件时应以说服为主，不得强迫[33].陕甘宁边区政府通过指示信的形式进一步指出：调解的主持者应当综合争议双方的各方面意见提出合理的解决方案，同时调解结果的作出不能有些许强迫，应当充分尊重当事人的意愿[34].苏中区也有关于调解自愿原则的明确规定：调解纠纷须合情合理，经双方自愿同意，和解方得成立，如一方有异议时，仍不能认为成立[35].上述规定充分体现了调解工作应坚持的自愿原则。
（2）合法原则。合法原则指调解必须遵守政策、法令，照顾民间善良风俗。依照各根据地制定的调解法规的规定，调解不是无原则的息事宁人，必须符合各抗日民主政权法律和政策精神。如调解土地、房屋和债务纠纷，必须遵守抗日民主政权公布的土地法规。调解劳资纠纷，必须遵守抗日民主政权公布的劳动法规。调解婚姻家庭纠纷，要遵守抗日民主政权公布的婚姻法规和继承法规。同时调解还必须照顾善良习惯，如抚恤残疾老幼、农村长期雇工须养老等习惯，应该在调解中予以考虑和照顾，作为一种调解的根据。但对于烧纸打经等封建迷信的落后习惯，不得作为调解的根据。各抗日根据地民主政权公布施行的调解法规中都肯定了调解合法原则。如山东省规定：调解的法律依据以抗战法令与当地之善良习惯为主。晋察冀边区提出：达成调解的内容如果有违国家的政策条例或者影响社会风气有碍社会稳定的，即被认定为无效。
（3）调解不是诉讼的必经程序原则。这一原则是自愿原则的自然延伸。1941 年陕甘宁边区发布指示称：当事人可以自行选择调解或诉讼。然而，1943 年陕甘宁边区高等法院再次发布指示，认为调解是诉讼的必经程序。指示信说：“凡以后上诉的案件与呈报的案件，应调解而不予调解，原卷内未有和解记录与调解方案时，即证明司法人员未劝导当事人和解，违背政策，仍应发回重新处理，进行调解”[36].这种错误规定，导致群众间纠纷在化解时陷入了反复调解与诉讼的循环，使争议处理时间大大增长，违反了调解是为了减少讼累、方便群众这一基本精神。其他各抗日根据地民主政权的调解法规也都有类似的规定，如《苏中区人民纠纷调解暂行办法》第二条之规定。陕甘宁边区抗日民主政权发现这一问题后，陆续在实践中纠正了上述错误。1945 年陕甘宁边区推事、审判员联席会议决议中提出了上述缺陷和问题。会后在总结中明确指出：对于适合调解的案件，应当依照当事人的意愿依照国家政策、条例、乡村善良风俗进行调解，在双方不能达成合意的情形下再依法审判，决不能将调解强行规定为诉讼的前提。在后来的边区司法会议上，“调解为主，审判为辅”的说法被彻底地否定，“调解不是诉讼的必经程序”的原则被最终确定了下来。可见，这一原则是在抗日战争后期最终确立的。至此，我国人民调解制度进入了成熟时期。
在人民调解制度的三项基本原则中，自愿原则是基础，合法原则是根据，调解不是诉讼必经程序原则是自愿原则的必然延伸。三项基本原则相互联系，相互制约，反映了调解工作的客观规律，是抗日战争时期人民调解制度的本质要求。
3. 适用面较为宽泛的调解范围
调解范围，就是哪些案件可以调解，哪些案件不能调解的问题。抗日战争时期各根据地人民调解工作以总结实践经验为基础，主要从两方面对人民调解的范围进行了限定：
第一，从阶级性质上来看，有学者认为各根据地适用人民调解的案件仅仅限定于农民阶级内部之间的纷争，涉及敌我以及地主阶级的纠纷则不予调解[38].也有学者认为虽然调解一般适用于解决人民内部的纠纷，但在抗战的特殊历史时期，为了团结一致抗战，调解也可用来解决农民与地主之间的纠纷[39].笔者同意后者的主张，因为团结一切可以团结的力量参加抗战是抗日战争时期需要解决的首要问题。
第二，从案件性质上来看，抗战时期的人民调解主要适用于全部民事纠纷及轻微刑事案件。一般说来，民事纠纷都可进行解决。但是各地区的具体规定，略有不同。陕甘宁边区规定：但凡民事案件都可以调解。晋察冀边区规定：涉及物权、继承等民事纠纷可以申请村民政部门进行调解。晋冀鲁豫边区规定：凡住在各该区之公民有关民事纠纷，均得声请区调解委员会调解，但明显调解无望以及涉及重大人身财产伤害的案件不允许调解。各抗日根据地对刑事案件的调解范围，一般只限于轻微的刑事案件，而特种刑事案件和重大刑事案件，则不属调解范围。各地区对于刑事案件的调解范围，多采用列举式方法加以具体规定，不过列举的方式各有不同。晋察冀边区调解条例规定：伤害罪、妨害风化罪、窃盗罪等十种较为轻微的刑事案件可以申请调解。陕甘宁边区则列举 23种重大罪犯（如内乱罪、外患罪、汉奸罪、盗匪罪等）不准调解外，“其他各罪均得调解”.苏中区有关人民调解的暂行条例也明确说明：坐闹索诈案件、毁坏强占案件等刑事纠纷经申请方可进行调解。其他各抗日根据地民主政府如晋西北行政公署、渤海区行政公署等亦有类似规定[40].
4. 各具特色的调解模式
抗日战争时期，各边区进行调解的方式主要有：赔礼、道歉、认错、赔偿损失、给付抚慰金，以及其他各种可以按照善良风俗平息纷争的方式。当时的陕甘宁边区按照调解要遵守国家政策法规、照顾善良风俗以及扶弱济贫的原则，按照不同纠纷采取各异的方法，在化解民间纠纷时，创造了一系列被边区人民广为称颂的调解方式，如：（1）互请吃饭或敬烟。这类纠纷多用于友邻宗亲之间争执时间较长的案件，待双方和解之后，通过互请吃饭或互相敬烟，易于消除前嫌，恢复旧谊。（2）帮工。通过这种调解方式，既能使占便宜一方摆脱窘境，又使另一方得到一定补偿，还可使双方在接触中交流思想，消除隔阂。（3）帮钱、帮米。这种调解方式多见于离婚纠纷，由女方给男方帮米或帮钱。
主要是由于当时受封建思想影响严重，买卖婚姻的现象十分猖獗，一旦离婚男方往往人财两空。为了贯彻婚姻自主原则，又要适当照顾男方的困难，由女方给予帮助，是合情合理的。这种方式还可用于照顾经济困难的当事人。
除了这些，各根据地出台的法规中，还特别规定了规范调解委员会调解程序的“合议制”与约束人民调解员行为的“回避制”,目的是使调解工作更加公正、公开、透明、高效。
合议制要求纠纷的调解应当在调解委员会上公开进行，并且调解结果的作出，应当由所有参加调解的委员共同商议，由评议会最终作出决定。《山东省调解委员会暂行组织条例》第七条和《渤海区村调解委员会暂行组织条例》以及《苏中区人民纠纷调解暂行办法》第九条都明确地规定了调解应采用合议制以及合议的原则规定。人民调解采用合议制，是群众路线在抗战时期人民调解工作中的实际运用，可以防止个人专断，发扬民主，充分协商，为正确地、妥善地调解纠纷创造必要的条件。
为了保证人民调解的公开、公正、快速、高效，从当事人的切身利益出发，各边区的调解条例都明文规定调解人员应主动回避。《晋西北村调解暂行办法》第三条规定：
调解委员与本调解事件，有最近家属、配偶或历史关系，足认其执行职务有不公之可能者，应行回避[42].《渤海区村调解委员会暂行组织条例》第六条对回避制进行了更加具体的规定：村调解委员会委员，如其亲属或与其有特殊关系之人为被调解当事人时，得由区调解委员会调解，或由区政府指定其他村调解委员会调解，村调解委员会有上述情形时，该调解委员会应主动声请回避，由其他委员主持调解，或由县政府指定其他区调解委员会调解[43].《山东省调解委员会暂行组织条例》第六条也有关于回避的具体规定。
5. 以书面手续为依据的调解结果
调解结果包括调解成立与不成立。针对调解成功的案子，各边区根据自己的实际情况分别制定了相应条例、办法，要求制定和解书或调解笔录。这是当事人双方合意的真实意思表示，是纠纷化解与否的凭证。《陕甘宁边区民刑事件调解条例》就规定了当调解达成时应制作和解书的情形。和解书一般包括双方争执的简要事由、调解成立的方式、双方同意和解的结果、双方当事人和调解人以及代书人等的姓名、签字、盖章或指印、调解的年月日和调解的地点等内容。《苏中区人民纠纷调解暂行办法》第十二条则分别针对调解成立与否做了相应要求：调解达成，应根据调解整个调解过程如实制作调解笔录，一式两份送达双方当事人，调解笔录的效力与法院判决无异；若未达成调解，也应当如实制作调解证明书交当事人，当事人可持该证明依法申请诉讼。
