三、 抗日战争时期人民调解制度的评价与启示
（一） 制度的价值
抗日战争时期，各根据地民主政权大力推行人民调解制度，深入群众搞调查研究，依照事实、法律以及善良风俗，公正客观地化解纷争，使干部和群众的法律观念逐步增强，对预防犯罪和促进生产起到了不可估量的作用。这一时期创造的丰富的人民调解经验，无论从政治、法律还是经济方面都有着不容忽视的价值。
1. 贯彻群众路线，获得了群众拥护
群众路线，就是党的一切实际工作从人民利益出发，一切依靠群众，一切为了群众，全心全意为人民服务。抗日战争时期，毛泽东同志先后发表《关于领导方法的若干问题》、《论联合政府》，分别对党的群众路线的具体工作方法以及群众路线的核心内容进行了概括，指出了中国共产党在贯彻落实党的群众路线时要充分考虑人民群众意见，一切以人民群众的切身利益为基本出发点，将人民群众的想法集中起来，再反馈给群众，使这些想法真正转化为人民群众自己的观点，并以此指导实践活动的开展，如此循环往复，逐渐使群众的观念更加明确、更加丰富。
贯彻群众路线是共产党的根本政治路线和组织路线，其他工作中如此，司法工作更应该这样。1944 年，毛泽东同志号召：在司法工作中应该大家一起动手。因为民间纠纷总是发生在群众生活的一定空间和时间里，必然会或多或少留下些许痕迹，抑或在人们头脑中留下印象，通过走群众路线，充分相信和依靠群众，依靠群众调查，广泛听取群众意见，吸收人民群众参与调解纷争，可以使社会纠纷第一时间得到有效化解。人民调解工作的本质，是人民群众间的纠纷由群众自己解决。要搞好人民调解工作必须坚定地贯彻党的群众路线，这是人民调解工作成功的基本条件。只有依靠群众调查，才能弄清纠纷的根源；只有依靠群众说理，才能使纠纷当事人双方心悦诚服，案件的处理才能客观公正；只有依靠群众，和解协议的执行才能落到实处。人民调解工作的实践过程，也是群众自己教育自己的感化过程。在调解中，干部和人民群众可以增长法律知识，受到法制教育，增强干部和人民群众的法制观念，密切干部和人民群众的关系，起到减少和预防犯罪的作用。同时，在调解工作中剔除和揭露封建的家族关系和落后习俗，批评拨弄是非、无理取闹、唯利是图的坏思想和坏作风，发扬坚持真理、尊重事实、公正无私、克己让人、和睦团结的好思想和好作风，在许多方面起到了移风易俗作用。
抗日战争时期，人民调解制度的推行，是对中国传统调解制度的继承与改造，它有力地推动了人民司法建设，为巩固抗日政权添砖加瓦。人民调解制度在抗战时期的施行，既坚定了司法干部、政府干部贯彻实施群众路线的观念，也使人民群众能够充分相信和依靠司法机关，从而使人民司法与人民真正融为一体。通过人民调解，让群众有组织地参与司法活动，并经由这种过程，尽可能地寻求国家意志与群众想法的契合点，实现实质正义，使法律问题与社会问题一并得到解决，从而达到群众的满意[48].因此，该制度的推行，获得了广大人民群众的拥护。
2. 坚持司法为民，提高了司法效率
抗日战争时期，为了快速高效解决群众纠纷、争取一切力量参加抗战，各根据地努力践行司法为民、司法民主原则。人民调解员在政治立场上和情感上，时刻保持与人民群众相一致。人民调解员、政府工作人员以及司法人员接受人民群众监督，发动人民群众亲自参与调解，积极策划调解方案。可以说人民调解制度在抗战时期的推行，在一定程度上，是为了使人民群众对司法工作满意。抗日战争时期，以调解的方式解决人民之间以及各抗日阶层、党派和社会组织之间的矛盾和纠纷，这是社会进步和司法方式文明的表现。各抗日根据地调解工作的群众化，民间调解法律地位的确立，调解自愿原则、合法原则和不是诉讼必经程序三项基本原则的确立等都是司法为民的体现。
发动成百上千的人民群众参加民主调解，是根据地人民积极参与抗日民主政治活动的一种表现形式，此举大大提高了司法效率。抗日战争时期在调解和审判相结合基础上产生和形成的马锡五审判方式，是抗日战争时期调解制度的缩影，是司法民主也是司法文明的一个典型例证。马锡五同志将审判与调解联系起来，坚持走群众路线，依靠群众讲理说法，实行简便利民的诉讼手续，坚持就地审判。各抗日根据地无论民事案件还是刑事案件，但凡符合国家政策法律并且当事人自愿接受调解的案件一律调解结案。这样一来，法院经办的诉讼案件数量大大缩减，从而使社会影响大、情况更为复杂的民刑事案件能够得到公平、公正、高效处理。而且马锡五审判方式的推行能够使一部分司法人员长久以来形成的“一推了事”思想得到有效改善，使司法人员进一步熟悉了边区的风土民情和群众的生活实际，促进了司法工作的根本转变。
3. 节约司法资源，不耽误生产
抗日战争时期，各抗日民主根据地均需把主要精力投入到抵抗外来侵略上，导致各边区政府所能提供的公共服务数量不足、质量较差，基层司法人员素质较低、能力较差。
1941 年后，由于各根据地财政紧张，已无力在数量上配齐满足当时需要的司法人员。加之，精兵简政运动的兴起，导致司法人员的数量再次被压缩。高素质司法人员的严重匮乏，导致许多案件无法得到及时解决。当时群众之间的纠纷，多为婚姻家庭纠纷、财产纠纷、土地纠纷等等。在人民调解普遍开展之前，当事人双方往往诉诸法院，审判人员专以听断为能事，其结果只是将受理的案件，用一纸判决书送达当事人之后，即为了事。
如有不服者，虽可以上诉，但司法人员多奉行“推事主义”,将案件一推了之，问题并未得到彻底解决，败诉一方也绝不会罢休，为了自己的面子也要上诉到底。这样一来，不但当事人因缠讼而耗时费财，而且也使有限的司法资源得以浪费。
抗战时期施行人民调解制度，在具有一定威望及专业知识的人民调解员的主持下，可使双方当事人自愿平气息争，形成合意，最终化解纠纷。这样一来，既免去对簿公堂的尴尬，也节省了纠纷化解的时间，而且人民调解相较诉讼而言牵涉到的人员也比较少，所以可以节约不少人力投入到农业生产中，确保了抗战的顺利进行。人民调解工作的普及和推行，大大减少了民间讼争，使人民群众有更多的精力能够投入到抗日战争中去，为最终抗战的胜利打下坚实基础。以陕甘宁边区为例，1945 年子州调解模范杜良依所在村发生的纠纷，90%经他调解和好。曲子县天子区，1945 年 1 至 8 月份，共受理民间纠纷 21 起，调解 19 起，转县仅 2 起[49]
.各级司法机关收案逐年减少，通过创建调解模范村、树立调解先进人物，在不到两年的时间内经过人民调解结案的民间纷争就多达百余起，有的行政村甚至无人到司法机关提起诉讼，最为典型的就是陕甘宁边区绥德县西沟村。
总之，人民调解制度在各抗日根据地的推行，有效化解了社会纷争，使边区人民的力量充分凝聚起来，增进了人与人之间的交往，有利于抗战的最终胜利。同时人民调解制度具有体现人民群众当家做主、保持纠纷双方的和谐关系、解决纠纷高效低成本，处理矛盾能使个人效益和社会效益的最大化等无可比拟的优越性。通过调解，可以改变封建社会遗留下来的“一场官司十年仇”的传统习气，经过耐心调解，变“清官难断家务事”为民主调解赛“清官”.消除相互间的隔阂，迅速解除讼累，改善亲友邻里关系，同心同德，搞好生产，全力支援神圣的抗日民族解放战争。
（二） 制度的缺陷
抗日战争时期的人民调解制度虽然在贯彻党的群众路线、提高司法效率、节约司法资源等方面起到较大作用，但由于其身处特殊的历史背景之下，国家和政府对人民调解制度体会的还不够深入，导致制度本身仍存在一些问题。
1. 法制化程度不够高
抗战时期人民调解制度的最大特点，就是群众直接参与到国家的司法活动中去。人民调解制度在各抗日民主根据地推行之初，边区政府想尽一切办法重点解决好两个问题：第一，如何将广大人民群众的热情迅速调动起来，让他们主动参与化解民间纠纷，从而更好地拥护政府领导，团结一致抗战；第二，怎样说服司法人员尽快摆脱教条主义影响，接受群众参与司法实践的事实。随着人民调解的逐步开展，更大的问题随即暴露出来。为了迎合调解的全面展开，各边区政府纷纷制定了一系列法令、条例，旨在通过这些国家规则来规范边区人民参与调解的方式方法。可以说，人民调解的法律依据主要是条例、办法的集合，边区政府只有在需要时才加以颁布，法律依据的制定与修改比较随意，没有一部专门的以维护群众利益为主导的人民调解法。因此，这种通过国家权力的强行介入来约束农村原有习惯和秩序的做法，虽然在一定意义上起到了维护社会秩序的作用，但终究由于国家规则与民间生存环境的巨大差异，使乡土社会的传统习惯和理念仍被保留下来。民间习惯与当时社会对于法制化程度的追求格格不入，人民调解的进行也遇到了不大不小的挫折。
人民调解的第二项原则，即合法原则，一开始的表述为：调解要“适合善良习惯、照顾政策法令”,这说明当时各边区政府以及人民群众对于遵守法律的重要意义，仍然强调得不够，认识得不够。千百年来，民间调解存在着调解就是说和的传统观念，认为只要双方同意纠纷即告了结，至于是否符合政策法令则不再考虑之中。这就导致边区人民一旦参与调解，就毫无避讳的按照自己的想法行事。有的人在调解离婚纠纷时，就以“烈女不嫁二夫，好马不配双鞍”来劝阻闹离婚的妇女；调解家庭不和，就以“好男不吃分家饭，好女不穿嫁时衣”来进行开导；调解租佃纠纷，就以“多做好事为儿孙，富不跟穷斗，鸡不跟狗咬”来劝诫地主[50].不仅如此，对于民间习惯，一旦稍加允许其存在，就可能导致已经被彻底抛弃的，诸如封建迷信等死灰复燃，严重影响了抗战时期社会的法制化进程。好在 1948 年 9 月，陕甘宁边区高等法院关于调解工作的指示中，将这一原则进一步修改为：调解“要遵守政府的政策法令，照顾民间善良习惯”.这样一来，调解既符合人情，又符合法理，人民调解更加科学，顺应了社会法制化需求。
2. 内容设计存在缺陷
在抗战初期，由于缺乏经验，有关人民调解的某些规定不尽合适，调解在内容设计上还存在一定缺陷，主要体现在对调解范围的设计上。调解范围的确定是否符合实际，是否恰当，是调解工作的首要问题。调解范围过宽，就有可能放纵敌人和刑事犯罪分子，引起人民群众的不满，造成社会混乱，这就与人民调解工作的根本宗旨背道而驰。范围规定过窄，就会把一些可以和解的民间纠纷推到司法机关去判决，造成争议双方的对立甚至仇恨，不利于农村的和睦团结，影响生产，增加了司法机关的诉累，不利于抗战的进行。
对于调解的范围，各根据地普遍规定“凡民事纠纷一律厉行调解”, 对刑事案件的调解范围，一般只限于轻微的刑事案件，而特种刑事案件和重大刑事案件，则不属调解范围。而且，对于刑事案件的调解限度也进行了相应规定：只要当事人双方自愿，愿意通过调解消除纷争，受害者可以得到一定程度的赔偿，加害者也可以免除相应的刑罚。
这一时期，尽管调解范围的规定基本上是正确的，但难免有些宽泛。加之，人民调解普遍兴起之后，基层干部和人民又缺乏经验，对一些不该调解的刑事案件也一并进行了调解，使一些违法犯罪分子逍遥法外，严重影响社会秩序的安定和谐，引起了人民群众强烈不满。陕甘宁边区陇东分区曲子县，1944 年共发生命案 15 起，只有 3 起是经过法院处理的，其余 12 起均在下面调解结案，群众对此意见颇深。有些赌徒认为即使参与赌博也可以一调了之，助长了他们的嚣张气焰。这些都是扩大调解范围所造成的严重后果，给边区政府和人民以深刻教训[51].
3. 制度应有的价值未能充分体现
抗日战争时期的人民调解，最突出的制度价值应是自由和效率。但是，抗日战争时期人民调解制度有关调解的具体规定，特别是实践中运行的调解，并没有满足人民调解的价值追求，加上各根据地对调解的过分倚重，一些地方甚至把调解案件的多少与绩效直接挂钩，在实践中难免出现对人民调解制度的误用。
人民调解兴起之初，各抗日民主根据地对于调解工作强调得有些过分，认为“调解是诉讼必经程序”,规定如果不经过调解，或者没有调解不成之证明，法院概不受理诉讼申请。1943 年 6 月 8 日陕甘宁边区高等法院指示信中，把“每月调解案件多少作为考绩标准”之后，各级干部往往跟当事人讨价还价，软硬兼施，不求是否合理，但求调解成立，导致调解工作发生了很大偏差。结果有的地方出现了“强迫调解”,硬让当事人接受和解条件，强按手印；有的违背政策法令无原则地“调解了事”;有的在调解中迁就落后习俗（如披麻戴孝，看阴阳风水等）。这些做法引起群众的不满。群众纷纷议论：
“不怕硬赃官，就怕软青天”,“你们不打不骂是好，就是把事情窝住了（指因反复调节拖延了时间）”.从这里可以明显看出，抗日根据地某些条例以及干部的做法，严重侵犯了当事人的自由，违背了调解自愿原则。不仅如此，逐级调解制度的设置，使案件由乡、区、县推来推去导致纠纷长期“调而不解”.由于未能较好利用人民调解制度，使得纠纷化解成本和周期不减反增，司法效率大打折扣。还有些案件，双方当事人虽然已经明确表示愿意调解，但是对具体的权利不肯让步，而案件的事实已经相当明确了，这时通过司法判决的效率是要高于调解的，一味坚持调解，反而浪费了司法成本，这也是对调解效率价值的错误认识造成的。
（三） 制度的当代启示
抗日战争时期的人民调解制度，坚持走群众路线，深入基层搞调查研究，对纠纷公开调解，逐步形成了以人民群众为中心，争取一切力量，团结一致抗战的繁荣景象。可以说，人民调解制度，在这一时期得到了蓬勃发展，发挥了较大的作用，也为新中国的法制建设提供了范本。人民调解在这一阶段的经验、做法，对当代中国民主法制建设具有十分重要的启示作用。
1. 为社会和谐发展提供经验
“和谐”在我国传统法律文化视野中，是由儒家“以和为贵”思想体现出来的。我国古代传统和谐观认为，和谐就是人与人的和谐、人与自然的和谐、自然与宇宙的和谐。
可以说和谐的观念早已渗透到人们生活的方方面面，转化为为人处世的准则。而温和的人民调解恰恰迎合了人们关于和谐的价值理念。这种理念在抗日战争时期表现得尤为明显，因而，人民调解制度在这一时期迅速成长起来，得到广泛运用。抗日战争时期，人民调解制度的普遍开展，不仅是当时严酷的政治斗争的需要，也是出于对新型司法制度探索的考虑。当今社会，虽然早已摆脱抗日战争时期真枪实弹的残酷斗争，但是随着社会的不断向前发展，人与人之间的矛盾也是层出不穷。用何种方式来有效解决已经发生的纠纷，又以何种方式来预防矛盾的激化，怎样更好地维护社会秩序，是亟待解决的问题。也许抗日战争时期边区政府推行的人民调解制度，可以为当代社会的和谐发展提供一个有益的借鉴。
改革开放以来，尤其是我国 20 世纪 90 年代初正式确立市场经济体制以来，社会经济突飞猛进、高速发展，综合国力、人民生活水平都得到了前所未有的提高，但是与之相伴随的是，各种纠纷大量涌现，整个社会充满了不同层次的矛盾与冲突，其中尤其以民事纠纷为最多。由于这些纠纷没有及时解决，导致矛盾迅速升级，民间纠纷转化为刑事案件，或者出现大量涉诉上访、信访事件，等等。无疑，这对社会的和谐稳定以及经济的发展造成了不同程度的消极影响，因为“对社会生活有序模式的追求是人类的天性，冲突天然所具有的对立性很自然地使人们认识到其消极性和破坏性”[52].因此，如何快速有效地缓解社会纠纷、稳定社会秩序，便成为促进社会和谐的首要任务。置于和谐社会的议题下，一切为了和谐，一切强调和谐，抓住主要问题，缓解社会矛盾，减少不和谐因素便成为重中之重，极富两极对立色彩的诉讼似与该社会大背景有格格不入之嫌。
当前，我们已经步入“后诉讼时代”,这是因为仅仅以司法的能动主义为指导的改革在现实的运行中出现越来越多的问题，人们意识到判决型诉讼机制的非完美性，相较于其他纠纷解决机制有着若干短处，如解决纠纷的成本高，解决纠纷的周期长，化解纠纷的刚性化，非黑即白的处理结果等，但这些短处有些恰是诉讼机制特有功能发挥下的必然结果。而且，我国目前的司法资源有限，以有限的司法资源应对无穷的民事纠纷，结果肯定是力不从心、苦不堪言。然而，法律并不是国家解决纠纷和维护社会和谐的唯一方式。私力救济对权利的保护与公力救济相比，在一些情形更加直接、便利，更具实效性，成本更低，效率更高，更贴近人性。鉴于人民调解体现了效率、自治和实质正义这些价值的要求，从而使它成为一个强势的纠纷解决方式出现在人们的视野中，并且为决策者和主流话语所承认。
2. 为大调解机制的构建提供“本土资源”
当前我国社会的很多纠纷并不单单是法律方面的，而是融合了社会各方面的争议焦点，各类矛盾纠纷也呈现出多样性、复杂性、群体性等特点，很难通过适用法律来“同等情况同等对待”.并且，判决的刚性与中国传统伦理道德以及纠纷的多样性不能兼容，一味依靠诉讼化解纠纷只会使矛盾激化。因此，既符合国家政策法律又充分尊重当事人意志的调解就成为解决民间纠纷的首选。抗日战争时期的人民调解制度从类型上讲有民间调解、政府调解、社会团体调解和法院调解的划分，各边区政府通过对多种不同种类调解的灵活运用，使当时的社会纠纷得到迅速解决。伴随社会的不断发展，现在的调解制度经过对抗日战争时期人民调解制度的扬弃，吸收了有关调解的优良传统，对有利于定纷止争的合理因素予以继承，创造性地继承和发展了调解制度。进入二十一世纪以来，为了最大限度减少不和谐因素，全国各地纷纷立足和谐建设与以人为本，顺应多元化和多途径的纠纷解决潮流，秉承中华民族“以和为贵”的传统观念，着力展开了大调解机制的建设工程。实践至目前为止，已初步形成了“松散型三位一体”调解格局，即人民调解委员会、行政机关和司法机关相互保持着彼此的独立以及相当程度的制衡，以“你中有我，我中有你”的结构模式示人--以人民调解为基础，以行政调解为依托，以司法调解为主导，实现三者的优势互补与衔接，建立起颇具资源整合意味的新型纠纷解决方式。
抗日战争时期，来自陕甘宁边区的马锡五同志，依靠群众，深入基层搞调查研究，运用调解方式快速、高效地化解民间纠纷，做到“合乎法理，顺乎人情”,使边区人民团结抗日，积极生产。抗战时期被广泛应用的马锡五审判方式，在现今社会也有所体现。
当代模范司法工作者宋鱼水，继承和发扬老一辈司法工作者的成功经验，将马锡五审判方式应用于新时期纠纷解决的过程中。北京市海淀区人民法院民五庭庭长宋鱼水同志，长期扎根于审判事业，时刻保持与人民群众的沟通、交流。参加工作的二十年来她亲自审理的案件有千余件，基本上 70%都可达到调解结案，赢得了当事人的认同。在她的观念里调解是具有中国特色的纠纷化解途径，通过调解不但可以将棘手的案件妥当处理，还是一种对中国传统文化的传承。河北电视台农民频道《非常帮助》栏目，是一档大型公益调解类节目，它定位于“化解矛盾，促进和谐”,以“帮大哥”在民间调解为切入，关注普通人的婚姻家庭、情感困惑、生活纠纷、寻亲诉求等等。可以说，这些正是抗战时期人民调解的延续与发展，同时也是当代大调解机制的重要组成部分。
