厦门市政府在房地产推进中的行为逻辑及成因

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　　【题目】厦门政府在房地产市场发展中的行为探究
　　【第一章】厦门市房地产发展中政府干预研究绪论
　　【第二章】政府在房地产市场发展中行为逻辑的理论分析
　　【3.1  3.2】中央宽松调控--房地产市场涨幅趋缓期
　　【3.3】 中央从紧调控--房地产市场两重天时期
　　【第四章】厦门市政府在房地产推进中的行为逻辑及成因
　　【第五章】完善厦门市政府在房地产市场发展中行为的建议
　　【结论/参考文献】房地产发展中地方政府行为优化研究结论与参考文献

　　第 4 章 厦门市政府在房地产市场发展中的行为逻辑及成因

　　4.1 厦门市政府在房地产市场发展中的行为逻辑：权变性

　　从理论上而言，中国财政联邦主义和分权化威权主义分别指出了地方政府的自主性逻辑和受控制逻辑，在房地产市场的情景下，地方政府的行为既可能是自主性逻辑，也可能是受控制逻辑。针对2003-2014年间厦门市政府房地产市场行为的分析，发现厦门市政府在房地产市场中的行为实践为：在2003-2007年期间，当中央采取从紧的房地产宏观调控政策，厦门市房地产市场发展旺盛时，厦门市政府也主要采取了全额征收营业税、实行实名制购房等政策，在行为上基本按照中央宏观调控的精神执行。在2008-2009年期间，由于金融危机的影响，中央采取了宽松的房地产宏观调控政策为救市和规范房地产市场，厦门市房地产市场的状况为供应量和销售量下降时，厦门市政府在房地产市场发展中的行为则表现为，鉴于中央宏观调控政策与厦门市追逐GDP和财政收入最大化相一致，厦门市政府积极执行中央政策。

　　与此同时，为了更进一步最大化GDP和财政收入最大化，厦门市政府积极主动地自主开展系列刺激房地产市场发展的政策和活动，推动房地产市场发展。在2010-2014年期间，当中央采取了从紧的房地产宏观调控政策，对于中央严格督察和问责的一些政策，厦门市政府则基本遵照中央政策执行。但是，当厦门市房地产市场发展在从紧宏观调控下开始出现增长缓慢时，厦门市政府开始在一些政策领域打破中央宏观政策调整目标，逐步调整政策救市。

　　从厦门市政府在2003-2007年间的行为表现可以看出，厦门市政府在房地产市场中的行为逻辑既不完全遵照自主性逻辑，也不完全遵照受控制逻辑，而是表现为行为逻辑上的权变性（表4.1）。"权变"概念由管理学家菲德勒（Fred Fiedler）提出，强调组织与环境之间的关系，组织根据所处的环境的变化而变化。在行为上，可认为指的是行动者的行为根据具体情境而变或依具体情况而定。厦门市政府在房地产市场发展中的行为随着中央政府的政策指向和厦门市房地产市场的发展状况而变动，当厦门市房地产市场发展状况旺盛，中央政府宏观政策从紧或厦门市房地产市场发展状况放缓，中央政府宏观政策放松时，厦门市政府的行为会遵照中央政府的宏观政策指向。而当厦门市房地产市场发展放缓，中央政府宏观调控政策从紧时，厦门市政府行为就会"上有政策下有对策",部分执行中央政府的宏观调控政策，在一些政策领域自主调整政策。

　　4.2 厦门市政府权变性行为逻辑的成因

　　厦门市政府在房地产市场中的行为逻辑遵循的是权变性逻辑，权变性行为逻辑的产生与政府绩效考核体系、政治锦标赛、问责体系、地方政府服务意识、央地间信息传递机制等有关，政府绩效考核体系和政治锦标赛为厦门市政府权变性行为逻辑创造了权变的动力，而问责体系、中央政府与地方政府间信息传递等体制机制因设置上的一些问题则为厦门市政府的房地产市场干预行为的权变性创造了权变的空间。

　　4.2.1 GDP 为中心的绩效考核和政治锦标赛

　　房地产市场具有区域性，可以说，房地产市场的管理带有非常强的地方色彩，这也决定了对房地产市场的管理成效很大程度上取决于地方政府的行为。GDP为中心的绩效考核和政治锦标赛是地方政府权变行为的动力来源。首先，GDP为中心的绩效考核将经济发展情况作为地方官员考核的核心内容，并与地方官员的升迁直接挂钩，也就将地方官员的利益与地方的发展绩效结合起来，直接调动了地方官员的GDP最大化的冲动。其次，地方政府行为基于我国经济赶超的国情，以GDP为核心的绩效考核体系成为了地方政府的行为指向。财政分权体制和央地事权财权的分配比例也是地方政府追逐GDP的推动力。正如第二章所分析的，地方政府在财政分权后具有了独立于上级政府的行为自主空间，演变成了具有其自身利益诉求和行动倾向的行为主体。

　　分权化改革后，地方政府不仅要合理规划好地方的财政支出，还要思考如何在既有财政体制安排下尽可能多的获取地方的财政收入。另外，中央政府和地方政府在财政收入和支出方面存在着财权和事权不匹配情况，一些研究已经发现，中央政府的收入大概占到整个财政收入的52%--55%,它的支出只占财政支出21%--34%,而地方政府却承担着65%--78%的支出。房地产市场具有的经济特性能为地方带来GDP和财政收入的增加。处于快速城市化阶段的中国， 房地产业是中国国民经济的支柱产业， 不仅在于房地产市场本身对税收贡献率和GDP的贡献率较高，见效快，还在于房地产市场与其它产业相关性大，能带动钢铁、金融、中介、室内装修等行业，对于经济发展具有很大的乘数效应。

　　另一方面，政治竞标赛也是地方政府权变行为的动力来源。政治锦标赛描述的是我国地方政府官员间存在着政治晋升上的竞争。对地方政府官员来说，上级的政治晋升资源有限，有限晋升资源下的竞争，哪个地方政府的表现越加倾向于上级的考核指标，他在竞争中赢得优势的可能性就越加大。所以，政治锦标赛也通过地方政府官员间的竞争推动地方政府以GDP为中心的行为驱动力。

　　4.2.2 中央政府与地方政府的信息存在不对称

　　较之中央政府，地方政府明显占据了信息量的优势方。地方政府对所管辖区域的经济水平、人文环境、社会文化生活状况以及当地房地产市场发展状况有着全面、具体和深入的认识，比如，当地房地产市场的供给情况、需求情况、房地产市场发展所牵涉的企业、社会组织数量和范围、房地产市场发展的秩序程度等.而对于中央政府而言，一方面，行政层级设置本身制约了中央政府信息的获取量，另一方面，房地产市场具有较强的地域性特征，不同的地方在房地产市场的供给、需求、主体数量范围、秩序等方面存在差异，中央政府往往是对整体有所把握，而对具体地区具体情况并不全面了解，即使了解，信息来源也是要通过所在区地方政府上报的房地产市场的数据资料和政府规划。可见，中央政府和地方政府在房地产市场信息量1除此之外，对地方政府而言，中央政府与地方政府信息不对称带来有益之处是，地方政府的权变行为，尤其是部分执行中央政策的行为被发现的概率低，这进一步为地方政府的权变行为创造了空间。完善的信息反馈渠道是中央政府发现并地方政府权变行为的前提。现行的信息反馈渠道的缺陷表现在渠道单一，政策内容信息和有关政策执行情况的信息反馈渠道呈现出"合二为一"的特点。也就是政策信息主要是通过执行机构（地方政府）传递，中央政策通过地方政府传递到政策对象中，而政策执行情况也是通过地方政府递交材料等形式传递到中央政府。在这种情况下，地方政府在自利倾向的驱使下就会对政策执行信息进行筛选，使中央政府不能正确地掌握政策执行的真实情况，无形中降低了地方政府的权变行为，尤其是部分执行中央政策行为被中央政府发现的概率。

　　4.2.3 政策执行不力被问责的力度小

　　政策执行不力被问责的力度小也为地方政府在房地产市场情景下的权变行为创造了空间，因为政策执行不力被问责的力度小，地方政府根据中央政策和地方的房地产市场的发展状况而权变行动。政策执行不力被问责的力度小的原因是多种的：

　　首先，内部监察机关体制不顺而不作为。我国的监察机关设置在地方政府内部，更直接地接触被监督者，因此它获取信息量快而多。然而也正因为其设置在地方政府内部，按照现行的双重领导体制，它不仅受上级监察机关的领导，也受同级地方政府的领导，同级地方政府掌握着监察机关的人事权，财政权等重要权力，于是在这种体制下的监察机关，在监察过程中往往存在惧监心态。当地方政府以 GDP 和财政收入最大化为核心利益而不执行和部分执行中央的从紧政策时，信息获取量相对充裕的监察机关即使第一时间发现了地方政府的这一行为，也往往采取听之任之的态度。同样，在地方政府看来，监察机关只不过是一个内部的办公机构，权威性低，无法使地方政府因畏惧而放弃不执行和部分执行中央从紧政策。

　　其次，公共政策执行不力被问责尚未常态化。虽然这些年来一些政府将公共政策执行情况纳入到问责范围内，比如，云南省发文把中央、省政府的政策执行情况和事关全省经济社会发展的 20 个重大项目、20 项重点工作的完成情况等事项纳入问责范围，对执行不力、完不成任务的要进行问责；东莞市将十件实事和部分重要工作情况纳入行政问责范围，没有按期完成的责任单位和有关责任人要进行行政问责，视情节轻重给予相应的问责处分.但是，从已有的问责案例还是应该看到，在实践中我国的问责范围大多还局限于在重大事故或灾难中失职的官员，如密云灯会踩踏事件、三聚氰胺事件等，而因不执行和部分执行中央政策被问责的却很少，未常态化。

　　第三，问责的力度小。只有当地方政府不执行和部分执行中央政策的行为造成了重大事故，他们的行为被问责的几率比较大。根据事件的性质，地方政府被追究的责任种类有：行政责任、政治责任、法律责任和道义责任。然而，在实际的问责中存在两种不良倾向：一是以较轻的行政处分代替引咎辞职，如给个警告、记过、降级处分而不引咎辞职。比如，在三鹿奶粉事件中理应受处分的质检总局食品生产监管司原副司长鲍俊凯在三鹿奶粉事件引发举国关注时，已调任安徽出入境检验检疫局局长、党组书记;二是以引咎辞职代替刑事处罚，逃避法律的追究。问责力度的强弱是能否避免地方政府变相执行中央政策的关键之一，现实中的两种不良倾向使得它的震慑作用微小。

　　4.2.4 外部监督和问责缺失

　　人大的监督、政党的监督、司法机关的监督和公众、媒体的监督构成了对地方政府行为的外部监督力量。虽然我国的外部监督主体很多，但是由于外部监督存在着一些问题，使得外部监督的合力弱。另外，外部的监督结果尚未纳入地方政府的绩效考核指标中，无法有效地对地方政府问责，因而对地方政府的行为改变的影响不大。首先，公众的监督。改革开放以来，随着新思想的传播，网络的发展以及我国党和政府在政民关系方面所做的大量工作，公众参与监督的意识得到了增强。不过，由于地方政府信息公开落实不力，公众无论是在房地产信息获取的量上，还是在信息的深度上均还处于劣势，尤其是一些关键信息，比如房地产中土地交易、开发商和政府关系等信息相对缺乏。再者，在公众参与监督的渠道方面，一些地区的公众参与监督的渠道往往设置很少，而有些地区虽然设置了监督渠道，但由于监督渠道缺乏有力的保护而形同虚设，这就造成公众参与监督的积极性无法进一步提高。

　　其次，媒体的监督。国外的实证研究发现媒体可以通过对某些议题反复报道，或把报道放在引人注目的位置，引导民众把关注点集中在那些议题上，从而监督政府行为。要确保媒体在政策执行过程中发挥有效的监督作用，就要让媒体能够畅通地获取政策执行情况的信息，自由地报道。然而目前由于保障媒体监督权的相关法律缺失，媒体获取信息时常常遭到地方政府的阻扰。

　　综上，厦门市政府房地产市场的行为实证分析可以发现厦门市政府在房地产市场发展中的行为逻辑是权变性行为逻辑。厦门市政府权变性行为逻辑产生的原因是多方面的，以 GDP 为中心的政府绩效考核体系和政治锦标赛为厦门市政府权变性行为逻辑创造了权变动因，因而当厦门市房地产市场发展放缓时，厦门市政府采取积极措施推进房地产市场的发展。另外，我国对政府官员的问责体系存在问责力度弱、横纵向问责体制不顺或缺失，以及央地间信息传递存在不对称等问题为厦门市政府的房地产市场干预行为的权变性创造了权变的空间，所以，当中央宏观调控政策从紧但问责不严时，厦门市政府部分执行从紧政策，并调整政策救市，而当中央宏观调控政策从紧且问责变严时，厦门市政府遵照中央宏观调控政策执行。