苏州市乡村旅游发展中政府角色问题及原因分析

　　第3章 苏州市乡村旅游发展中政府角色问题及原因分析

　　3.1 苏州市乡村旅游发展中政府角色问题分析。

　　随着人们生活水平提高，旅游市场空前火爆，乡村游领域的新业态层出不穷，政府、社会、企业在乡村旅游发展中，各自承担起不同的责任。它们的存在，各有各的不可替代性。然而现实中，政府角色介入往往会出现越位、缺位、错位现象。苏州政府在乡村旅游治理中角色介入虽已取得一定成绩，但现阶段仍存在诸多亟待解决的问题。

　　3.1.1 角色越位。

　　所谓的"政府角色越位",也就是政府在主导旅游业发展过程中，政府的行为，已经超越了其本身管理职能的范畴。政府常在市场管理中，以"全能者"的姿态出现，不光涉足企业、市场政府所规定的范围，还存着过于夸大政府在旅游业的管理中作用的情况，没有准确定位自己是旅游业的服务者。

　　1、忽视利益相关体参与。

　　政府很多时候对乡村旅游业的发展，政府片面注重招商引资，而忽视了利益相关方的要求。以树山村为例，树山村于 2012 年 8 月期间，曾颁布过《树山温泉小镇规划》的布告。此旅游小镇的建设计划，只包含了树山村的部分地区，未覆盖到树山村全村范围，严重触动当地的民意，大部分村民认为乡村旅游的规划效益都归属于旅游企业和景区，农户在势单力薄情况下很难获得根本收益。收入分配的失衡，引起乡村居民对当地政府的不满，并将这种负面情绪带给游客，严重影响了乡村旅游的良性发展。

　　2、管理缺少协调机制。

　　农村建设与乡村旅游的发展密不可分，但实际操作中两者割裂现象时有发生。

　　随着苏州美丽乡村建设的推进，一些村庄都得到了重新规划与建设。但美丽乡村建设中，乡村环境景观的设计，多以改善乡村居民的生活环境为主，忽略了当地乡村的文化内涵，导致了"乡村建筑城市化","乡村景观公园化",大大降低了乡村旅游的独特魅力。

　　美丽乡村建设的主导职能部门将新农村建设的规划需求完全取代了整个乡村地区的发展规划，没有融入与乡村旅游发展环境相配套的规划，在这样的规划布局下，乡村旅游很难出现高档次、多元化的产品。

　　3.1.2 角色缺位。

　　"政府角色缺位"行为主要是指政府的管理不到位，行使职权中缺乏自我限制与外部限制，统筹管理时分不清主次、轻重，抓不住要害，实则可以看作是政府工作的一种责任缺失行为。

　　1、基础设施及配套投入力度不够。

　　尽管苏州政府在不断加强基础设施的投入，但相对于城市的基础设施投入力度仍然显得比较薄弱，一些道路标示、停车场的容量、餐厅的基础设施条件都还比较薄弱，离游客对乡村旅游产品的基本需求还有较大差距。大部分乡村中的道路虽然进行了修缮，但基本只能满足当地居民的使用需求，道路交通的合理组织上仍显欠缺，每逢旅游旺季时期，大量的交通工具造成的乡村拥堵现象时有发生。

　　部分乡村旅游点在旺季拥挤不堪，对外来游客的承载力有限，旅游设施的超负荷运行，氛围环境嘈杂不堪，这在很大程度上破坏了游客的体验质量。

　　此外，配套设施方面目前来说也明显存在开发不足的现象。以吴中区为例，区内东西山一带有不少民宿，大部分民宿就是提供游客一个简单吃饭、居住的地方，相关配套产业发展滞后。很多背包客热衷的民宿集聚地周边交通设施不完善，没有规划好附近区域和市区间便捷的旅游交通网络，这使得度假区的民宿产品呈现明显的"周末经济"现象。

　　2、生态环境保护不足。

　　城市的空气污染和竞争的压力，越来越多的市民和游客向往乡村的环境和惬意。乡村原有的清新空气，因旅客所乘坐的交通工具排放大量的尾气，而造成空气质量的日益下降。而游客丢弃的果皮、饮料瓶等各种垃圾，严重影响了农村的环境。此外，开发商抛弃的建筑垃圾，在乡村的田垄、低头、水波随处可见，对农村环境造成了极大的破坏，也严重影响了当地居民的健康安全。以昆山周庄为例，在旅游旺季来临之时，庄园内人流涌动，水面上的柴油船，不光造成了水质的污染，分贝极高的噪音污染，也让游客倍感心烦，当地部分居民，也因为旅游开发，破坏了原有的安宁和谐的生活而离开，甚至对游客产生了不满的情绪。

　　乡土文化是乡村旅游的灵魂，但在目前乡村旅游资源开发过程中，部分政府管理者缺乏长远眼光，单纯将短期经济利益作为乡村旅游开发的着眼点与立足点，严重影响了当地非物质文化遗产，特色文化资等保护。民宿是目前乡村旅游中越来越受到游客欢迎的体验产品，引得很多投资者涌入开发。部分开发者和经营者过分突出标新立异，一些民宿经营者以收购农民旧宅院改装来经营，缺少与当地自然、人文环境相匹配的地域特色和文化内涵，使得乡村旅游产品生命周期短，严重地影响了乡村旅游的可持续发展。此外，重表面景色，而轻视内在的人文内涵，已经成为很多文化古镇旅游业的通病。在古镇旅游业获得巨大发展的同时，旅游景点建筑遭到不同程度的破坏，独具农村特色服饰、农耕文化、乡村民俗逐渐消失。

　　3、乡村旅游人才培育不足。

　　随着乡村旅游的深入发展，苏州市乡村旅游人才短缺和乡村游品质提升之间的矛盾日益突出。例如东西山一带农家乐的经营者基本都是当地的村民，他们具有一个共同点，即综合素质不高。大部分经营者的经营理念无法与目前乡村旅游需求相匹配，资金的不足、互联网思维的欠缺，使得自身经营的旅游产品在当地缺少一定的知名度，此外，服务意识的缺乏使得乡村旅游产品经营过程无法获得游客的满意度。乡村旅游的特殊性，决定了乡村旅游的高级管理人才的特殊性，即乡村旅游人才不但要在旅游开发及营销这一块有过硬知识经验，还要对乡村生活有一定了解，这样的复合型人才在目前苏州乡村旅游领域显得尤为紧缺，这也导致苏州乡村旅游缺乏整合力度，没有形成良好的品牌效应。

　　3.1.3 角色错位。

　　"政府角色错位"行为通常是指政府管理工作存在错漏偏差，应该履行的职能没有履行，却做了不该履行的职能。具体来讲，政府角色错位问题，主要表现在以下几个方面：

　　1、不同部门监管权限交叉。

　　旅游业作为一个新兴的产业，但确是个融合性很强的行业。具有执法职能的旅游监察大队在执行行业监管的过程中常常会遇到与其他部门处理同一旅游纠纷事件的现象。相对于拥有健全的执法队伍的其他行业主管部门，旅游执法队伍在执法上明显处于弱势的地位，这往往造成旅游局牵头的联合执法行动效果欠佳，责任不清、相互推诿的现象时有发生，甚至造成一些领域出现监管真空。

　　2、权利与责任不匹配。

　　旅游业是个综合性产业，包含了吃、住、行、游玩、购物、娱乐等多个产业。

　　乡村旅游的发展更是与农村结合，涉及到部门和行业更是复杂，这不是仅依靠旅游部门，或者少数几个部门的协调就能完成。从旅游资源的管理和开发，涉及农委、住建、国土等部门；从旅游市场的秩序管理，涉及公安、交通、为生、质检等部门；从旅游政策的制定和宣传工作，涉及发展与改革委员会、财政、国税等相关部门的一起运作，才有可能完成。而苏州的旅游主管部门要承担涉及旅游的多头工作，而支配使用的资源和物质条件却很少，很难对旅游业形成稳固的支撑，也很难做出真正具有可操作性的政策。

　　3、政府过渡干预企业经营权。地方政府往往在乡村旅游监管上存在平时监管不利，发生问题一刀切的乱作为情况。比如由于区级相关主管部门对太湖游船安全问题监管不力导致的安全事故，事发后相关部门要求多部门配合国有旅游车船管理公司负责太湖水域旅游营运船只收购工作，剥夺合法经营的各私营快艇的经营权，严重影响市场竞争的公平性。

　　3.2 苏州市乡村旅游发展中政府角色问题原因分析。

　　政府角色越位、缺位以及错位问题，是目前苏州市乡村旅游发展的根本性问题，这些问题的产生，主要原因在于现有的公共管理体制和公共服务体制不能与乡村旅游发展的实际相匹配。具体来讲：

　　3.2.1 管理体制不完善。

　　管理体制是政府政职能运转的基础，良好的管理体制可以让政府各部门之间界限分明，权责清晰。在乡村旅游发展的过程中，苏州政府给予了大力支持，也取得相应的成效，但是由于政府部门缺乏合理的职能划分、产权制度改革滞后让政府角色的定位出现问题。

　　1、政府部门缺乏合理的职能划分。

　　从职能部门间关系来说，因为乡村旅游的产业定位并不清晰，所以根据资源属于的不同性质，比如土地、水资源、山川等资源的管辖，这都分别属于不同的部门管辖，其中会存在错综复杂的管理关系。在苏州乡村旅游中非旅游部门会不管或者多管，给旅游部门造成困扰，严重造成责任和权利不匹配现象。比如，在乡村旅游中有不同的参与主体，农村集体、外来企业等这些都分别由不同单位管辖，这给旅游主管部门综合协调乡村旅游发展带来了很大困扰。

　　从旅游管理层级上来说，苏州市乡村旅游也存在着沟通不畅的问题。市级旅游主管部门缺乏调研和对某个项目相关利益体的协调，往往以行政命令方式出台相关文件，这使得政策容易造成偏差，这在一定程度上制约了乡村旅游的发展脚步，使其无法适应大旅游、大产业、大市场发展趋势的需要。区级旅游主管部门没有发挥好指导作用，没有很好理顺旅游公司、乡镇和村集体关系，镇一级分管旅游的部门对旅游公司、村集体和农户的利益分配问题缺乏有效的调解。

　　2、产权制度改革滞后。

　　许多旅游企业改革还沿袭计划经济时代体制，改革还不彻底。一些企业隶属于政府，或者是政府直接是政府扶持，这就容易造成政府在行政决策时存在偏差。

　　在进行一些乡村旅游规划时，政府往往利用手头权利寻求私利，过多考虑旅游企业的利益，不愿意引入民间资本参与竞争或者以行政命令代替，使得其他企业或者村民利益受到侵害。

　　3.2.2 执政理念没有转变。

　　执政理念是政府职能行使过程中的指导思想，会影响政策制定和权力使用。

　　良好的执政理念，应该具备科学的前瞻性，和利益的均衡性。苏州政府在乡村旅游中，执政理念还不能完全符合时代发展的潮流，缺乏可持续发展理念、利益共享理念、前瞻性的发展理念，这三种思想的缺乏，导致了政府角色定位出现偏差，也制约了乡村旅游的健康发展。

　　1、缺乏可持续发展理念。

　　乡村旅游不可避免的给原有的乡村经济结构、环境生态带来了强烈的冲击。

　　政府在决策时以当代人、当届政府的利益为出发点，至于是否影响环境的保护和子孙后代的长远发展，是否有利于文化的传承往往考虑的过少。这就造成了政府的公共管理往往是片面的。例如在乡村旅游开发中，苏州很多地方都以人造景观代替原有的生态景观，没有环境保护理念，为了发展建设新农村，把那些代表着地方特色的传统建筑都进行重新修建成统一风格建筑，在这个过程中，不仅仅破坏了环境，还让原本具有特色都民俗风情建筑都消失。为了让乡村旅游可持续发展下去，政府作为乡村旅游的主导者，更应该秉持这样的发展理念。

　　2、缺乏利益共享的理念。

　　乡村旅游发展的主体应该包括政府、市场、社会等多方面利益主体。在乡村旅游的资源开发中，本应该政府、开发企业和当地村民利益共享。特别是资源所在地村民，他们在这场博弈中往往处于劣势地位。而现实中，政府往往把自己驾驭在优势地位，不顾当地村民利益。例如本文提到的树山的案例就是政府没有注重保护当地村民的利益，而造成了村民利益受损，引得了村民不满。

　　3、缺乏前瞻性的发展理念。

　　很多时候政府在决策时没有考虑好方方面面利益而草率决策，致使很多项目中途搁置，而政策缺少前瞻性很大程度上影响了政府的公信力。对于乡村旅游点项目规划，不仅规划前要经过充分调研，研究其可行性，还要注意协调各方面的利益关系，否则会给乡村旅游开发造成不可预估的损失。例如吴中区的叶山岛，按照 20 世纪 90 年代的发展规划实行开发，绝大多数岛内居民已搬迁。然后方案因为后期部门利益争议搁置。古建筑年久失修，古村落遗产未能得到很好的保护和传承。

　　3.2.3 公共服务机制还不健全。

　　公共服务机制作为政府运作机制中的一环，在公共产品提供中扮演着重要的角色。由于乡村旅游的性质，还有村民观念落后，乡村经济不发达等问题，离不开政府提供公共产品。但是在苏州市乡村旅游中，由于平台建设滞后、教育培训不足、安全保障体系等公共产品提供不到位，使得政府角色的扮演存在诸多问题，限制乡村旅游发展。

　　1、平台建设滞后。

　　随着旅游业的深入发展，以游客为导向的服务模式在悄然形成，无论是旅游行政主管部门，还是旅游企业，或者是旅游者，都需要获得并掌握详尽且真实的旅游信息，这就需要政府部门及时且准确地将旅游信息资源发布出来，把最新统计数据公布出来。目前在乡村旅游信息的公布上，存在着网站建设力度不足的问题，此外，一些政务网资讯信息得不到及时的发布。很多信息无法将具体的工作开展情况体现出来，从而无法真正的把网站的推广和宣传作用体现出来，也无法为旅游者提供准确的旅游信息。

　　2、教育培训不足。

　　一是对经营者培训力度不够。经营者在苏州乡村旅游中扮演了非常重要的角色，是旅游产品的直接提供者，经营者的素质高地决定了旅游产品、服务的质量。

　　只有良好的旅游产品，才能吸引更多游客，带动经济发展。然而政府没有重视经营者的培训，使得经营者在提供旅游产品的过程中出现很多问题，比如消费者权益受损，强买强卖等。 二是对乡村旅游复合型人才培养、引进不足。人才是第一生产力，优秀的人才会带给乡村旅游发展动力。农村地区对于城市居民来说本来就存在误区，在他们的印象中农村就是经济落后，没有发展潜力的代表，政府不重视人才引进，是角色缺位的原因之一。

　　3、为乡村旅游发展提供安全保障。

　　安全保障是乡村旅游发展的前提，少了安全保障，一切都没有意义，也可以说安全高于一切。农村地区发展晚，安全保障设施不完善，没有完备的紧急医疗设备，还有村民观念落后，对于安全知识的了解较少，很少主动考虑游客生命安全。安全保障作为社会公共产品，政府应该主动提供，当中包括了完善安全保障机制、修建安全设施、普及安全知识，缺少了其中的一项都会使得政府角色缺位，让安全产品提供不到位，成为乡村旅游经济发展的隐患。