国外耕地保护政策及其启示

　　4 国外耕地保护政策及其启示
　　
　　4.1 发达国家耕地保护政策经验
　　
　　4.1.1 美国耕地保护政策经验
　　
　　美国国土面积较大，人口不多，所以美国的耕地资源非常丰富，耕地总面积排在世界首位，美国耕地总面积比我国耕地面积多近一倍。尽管美国耕地资源丰富，但其却十分重视对耕地的保护工作，采取科学的利用方式，相比较而言，我国的耕地资源比较匮乏，尤其是人均耕地面积更是非常小，再加上近些年城市建设步伐的加快，很多城市周边的耕地都被占用了，使得我国的耕地面积越来越小，威胁国家的粮食安全。我国应该借鉴美国的先进经验，缓解城市发展与耕地之间的矛盾。

　　美国采用的是集中垂直的耕地管理方法，尤其强调耕地资源的重要性，其价值高于其他的所有事物，以达到耕地资源可持续开发利用、保护耕地资源的目的。美国所要实现的耕地管理目标是维持经济效益、农民利益、城市发展、粮食安全等多个方面的平衡。美国对于耕地保护的学术理论、实践经验以及管理手段都非常成熟，尤其注重对于优质耕地的保护，这些先进的管理方式值得我国学习借鉴。

　　美国的相关的法律法规十分完善，早在二十世纪八十年代初期就出台了《美国农地保护政策法》，提出了最大限度的降低国家项目对于耕地的占用。并在 2000 年颁布了《农业风险保护法》，进一步加强了对于耕地的保护，尤其是优质农田的保护，限制将耕地挪为他用。《城市规划法》的出台则规定了城市不同区域的土地有不同的使用方法，耕地不得随意占用，并注重耕地流转。

　　4.1.2 德国耕地保护政策经验
　　
　　随着经济的不断发展，德国的城市化进程也很快，这势必会影响到耕地保护工作。

　　德国的城市规模在日益扩张，占用了原有的耕地，相关配套设施的建立以及道路交通的建设会征用更多的农村土地。由于城市的过度开发和污染，生活在城市里的人们往往更喜欢白天在城市工作，晚上在郊区居住，保护耕地刻不容缓。原本德国的耕地资源就不是十分丰富，再加上占用耕地过量，所以德国政府也出台了一系列的保护耕地的相关法律法规。，德国有关耕地保护的法律规定，只有在用于公共目的的情况下，政府才能够允许进行征地。德国还加大对于违法侵占耕地的处罚力度，十分注重严格执法，并保持执法人员的廉洁工作作风。德国在一段时期内耕地被占用面积日均达到 1100 公顷，政府和百姓都意识到问题的严重性，后来德国政府提出了硬性规定，日均被占用的耕地面积不得超过 32 公顷。对于私人拥有的土地，德国政府规定其必须依照国家的规划来利用土地，任何人都不能违反规定。
　　
　　4.2 发展中国家耕地保护政策经验
　　
　　4.2.1 印度耕地保护政策经验
　　
　　印度是发展中国家，人口众多，耕地较少，尤其是随着经济的发展耕地资源日益紧张。印度政府一方面想要保护耕地，另一方面又不想影响经济增长，所以，印度政府采取一些促使农业产业化的政策，有利于农业经济的发展。

　　在印度，每个农村家庭平均耕种面积为 1.8 公顷，但是在 20 世纪中期平均耕种面积能达到 3.2 公顷，六十年代初期能达到 2.7 公顷。这些数据的变化说明，印度的农村家庭平均耕种面积在不断减少，政府为了改善这一情况，保证国家粮食安全，在土地经营上发布了一系列的政策，并取得了一定的成果。

　　第一，整合耕地资源。由于历史遗留以及城市建设占用耕地等原因导致印度的耕地分布较为分散，这样既不利于大规模的种植也不利于使用农业机械，所以，印度通过政策调整来整合耕地资源。政府将分散的土地集中到一起，进行规模化的种植。印度采用农民自愿交换及政府牵头两种方式来整合耕地资源。农民资源交换这种方式比较民主和自由，但成功率不高，农民们都想换取和自己耕地一样甚至比自己耕地更好的土地，很难进行成功匹配。政府牵头进行土地更换具有强制性，先把整个村子的土地集中起来再进行重新分配，只要在分配过程中注重公平就能达到较好的效果。

　　第二，积极推广农业合作机制。推广农业合作机制能够促进农民整合土地资源的积极性，同时还能使用大型农业机械，提高生产效率，降低耕种成本，减少农村劳动力的使用，转移剩余劳动力供给其他产业。在促进农村经济发展、提高农民年纯收入的同时将原有的传统农业向现代农业转型。印度政府在受到其他国家的先进农业合作经验的影响下，在 20 世纪 50 年代中期表明了一项决议，决议内容就是有关合作农业的，当时的印度执政党同意发展合作农业机制，并在全国的部分地区进行试点，试点成功后在全国农村实行。

　　第三，提高耕种效率，发展农业深加工。印度政府通过开荒来扩大土地规模，利用农业合作机制来提高农民的工作效率，节约人力成本的目的就是要转移剩余劳动力，引导农民从事与农业相关的产业，开发农产品深加工。这样可以在很大程度上提高农民的收入水平，促进国家经济发展，保护了国家耕地，解决了粮食安全问题。

　　4.2.2 巴西耕地保护政策经验
　　
　　20 世纪 70 年代初，巴西的一位大农场主为提高自己农场的效益，降低农场成本，主动去美国学习有关保护性耕作的先进经验，农场主学成后在自己的农场里进行了实验，实验用的耕地面积不足 200 公顷，虽然面积不大，但却开启了巴西对于保护性耕种的研究之门。就在这位农场主进行实验的几年后，巴西就涌现出一批热衷于这项技术的农场主，他们经常在一起交流学习，收效明显。在 20 世纪 80 年代初期，巴西的采用保护性耕作技术的农田达到 128 万公顷，占耕地总面积的 0.29%,并成立了专门研究保护性耕种的专业机构及各种民间组织，研发供保护性耕地技术使用的农用机械。到 20 世纪 80 年代末，保护性耕种面积有 880 万公顷，占总耕地面积的 2.3%[54],经过 30 余年的不断学习、改进和发展，巴西的保护性耕地技术取得了不小的成就，在进入 21 世纪后，保护性耕种面积更是达到了 2295 万公顷，占总耕面积的 58.9%,是巴西政府和人民从中受益匪浅。

　　保护性耕作的主要作用是为了在干旱缺水、蒸发过量、耕地缺乏营养、涵水性差等不利于农作物生长的条件下，能够保护农作物，不降低农作物产量的一种保护水土的耕种技术。巴西每年都会通过财政向保护性耕作技术进行专项拨款，用于保护性耕作技术的开发与研究，农业部门也会为研究保护性耕种技术提供一定的支持，市场组织相关方面的交流研讨会。政府在全国不同地区设立了试验点，主要从事保护性耕种的研究与开发。为了推广这项技术，国家给予农户很多优惠政策，例如：降低农业保险费用、给予低息贷款、补贴农民购买农用机械费用等，以达到让更多农民使用这项技术的目的。对于那些采用保护性耕作的农户，政府会通过农业部及各种农业协会对其进行免费培训，解决农民在使用这项技术过程中所遇见的问题，更好的为农民服务。只有让农民看见了成效，农民才会选择保护性耕作技术，从而提高巴西的粮食产量。

　　4.3 国外耕地保护政策对我国的启示
　　
　　4.3.1 重视对优质耕地保护政策的制定
　　
　　我国不仅仅要完善耕地保护制度，更要意识到优质耕地的重要性，加强对优质耕地的管理。我国的一些地方政府只注重耕地数量，不注重质量，使得一些别有用心的人将优质土地挪为他用，表面上看虽然耕地数量没变，但却损失了高质量的土地，直接影响农作物产量，危及国家粮食安全。政府要尽快出台相关法律法规，把高质量农田划入永久保护范围，并定制高质量农田认定条件，一经认定就要加以保护。加强占用耕地审批制度，实地检查，确保所占用的耕地不是高品质农田，在占用耕地的过程中也要加大监督管理的力度，防止在此过程占地者偷梁换柱，将普通农田换成优质农田，造成不可挽回的损失。

　　加强保护优质农田的思想教育及宣传工作，让人们认识到保护优质农田的重要性，从而提高开发城镇项目管理者自觉保护优质农田的积极性，在开发选址阶段尽量采用荒地或者是劣质农田。同时，政府还要加大处罚力度，增加非法占用优质农田的违法成本。执法部门加强执法力度，发现一处查出一处，保护优质农田不被侵占。

　　4.3.2 重视对耕地转用规模限制政策的制定
　　
　　农用地转用是根据政府对土地利用的总规划以及把农用地转换成建设用地或其他用地的行为。在我国，耕地能否转换为建设用地，最主要的是看其用途是不是符合国家的土地利用总规划。国务院批准的关于能源、交通、水利等基础设施用地需要改变土地利用总体规划的，依照国务院的文件进行更改；省级人民政府批准有关能源、交通、水利等基础设施项目与其批准的土地利用总体规划不符的，根据建设项目用地的预审意见进行调整。限制城镇的用地规模，严格执行国务院及省级政府的土地利用总规划，积极开拓在建项目用地的使用功能，最大限度的利用在建项目用地，尽可能的不占用农业用地，对耕地转用规模进行限制。

　　各级政府要应加强对于耕地转用规模的限制，积极响应国务院及省级人民政府的相关规定，严谨工作作风，加大监督管理力度，把保护农田工作落在实处，切实保护我国的耕地，确保我国粮食安全。

　　4.3.3 重视对耕地规模经营政策的推进
　　
　　开展农村耕地规模经营，一定要根据国家的国情以及第一产业的发展情况来推行，本着提升农民的劳作效率与农作物产量的目的，始终承认农村基本经营制度的重要作用，加大力度扶持经营规模较大的农村家庭及个人，鼓励农民进行农业经营，采用最为稳健的方式来推进农村的耕地规模经营。

　　根据世界发达国家的耕地规模经营的先进经验可以看出，耕地流转有利于增加农民的年纯收入、能够节省农村劳动力、提高农业的生产效率、有利于生产要素的优化、带动农业经济发展、迫使传统农业向现代农业转变。所以，我国也要将农村耕地规模经营和农业产业化发展相结合。要把发展农业产业化当做当前及今后一段时期内农村经济工作的主要方向，将农村专业合作组织、农作物深加工企业以及农村生产大户当做依托，带动第一产业的规模经营。利用耕地规模经营的方式使原有耕地向产业基地靠拢，增加耕地经营面积，提高效率，增加收益。对于那些因农业生产效率提高而产生的农村剩余劳动力，要对其进行第二、第三产业的就业帮助，可以开设一些免费的培训课程，帮助其推荐工作。还要对这些农村剩余劳动力做好社会保障服务，提高他们的生活水平，解决他们的后顾之忧，为他们处理好保障住房、养老保险、医疗保险、工伤赔偿、子女教育等实际困难，只有这样他们才能积极的接受现代农业的发展模式，不让他们的生存问题阻碍农业规模经营的脚步。

　　4.4 本章小结
　　
　　本章详细分析了国外耕地保护政策及其启示。广泛借鉴国外发达国家和发展中国家耕地保护政策的成功经验，选择适合我国保护耕地的相关政策。对美国、德国、印度、巴西四个国家耕地保护政策进行深度分析，得出制定优质耕地保护政策、制定耕地转用规模限制政策、积极推进耕地规模经营政策等对耕地保护政策的重要性启示。这些启示为第 5 章完善中国耕地保护政策建议打下了基础，同时也起到承接第 3 章的作用。