中国耕地保护政策现状及存在的问题

　　3 中国耕地保护政策现状及存在的问题
　　
　　3.1 中国耕地保护的基本状况
　　
　　3.1.1 耕地总量的基本状况
　　
　　随着我国经济的快速发展，城镇化进程的不断加快，对土地的需求越来越多，而靠近城市周边的地区往往是耕地，因此大量的耕地不断被城镇化发展所利用，我国耕地面积不断减少。根据国土资源部及国务院全国土地调查领导小组办公室数据显示，我国耕地面积由 2003 年的 13799.0 万公顷下降为 2013 年的 13328.6 万公顷，仅 11 年间我国耕地面积绝对额下降了 470.4 万公顷，相对额下降了 3.53%.在 2003-2013 的 11 年间，耕地面积下降最多的年份为 2010 年，绝对额下降了 109.1 万公顷，相对额下降了 0.81 个百分点，如表 3-1 所示。为了加快我国城镇化的步伐，我国耕地面积也越来越减少，耕地遭到严重的侵占和大量的开垦。【1】

　　
　　随着我国人口的不断增长，耕地面积的不断下降，我国人均耕地面积也不断的下降，如图 3-1 所示，我国人均耕地面积由 2003 年的每人 1.53 亩下降为 2013 年的每人1.09 亩。人均耕地面积足足下降了 0.44 亩，如果政府再不加予控制，我们人均耕地面积将跌破每人 1 亩的水平。

　　虽然我国至 2000 年以来加大了农业基础设施等投入，农村耕地得到了扩大和改善，但是跟我国城镇化用地和人口的增长相比，我国耕地面积的扩大量可以忽略不计。【2】

　　
　　与世界平均人均耕地面积和其他各国的人均耕地面积相比，我国人均耕地面积非常小。据联合国粮农组织的统计资料显示，2013 年世界人均耕地面积为 3.89 亩。其中美国人均耕地面积居首，为 116.4 亩，其次是印度，人均耕地面积达到 32.8 亩，排在第三的是俄罗斯，人均耕地面积为 13.6 亩，而我国 2013 年的人均耕地面积仅为 1.09 亩，占世界人均耕地面积的 28.20%,并且有进一步下降的趋势。

　　3.1.2 耕地质量的基本状况
　　
　　由于我国不同地区拥有不同的气候条件，除此外耕地技术、施肥技术、农耕制度等也会影响到耕地质量的好坏。国土资源部制定的《中国耕地质量等级调查与评定》中充分考虑了这些影响因素，把我国耕地质量划分为 15 个等级，评定为 1 等的其耕地质量最好，相反评定为 15 等的其耕地质量最差。测评结果显示，从全国来看，平均耕地质量评为 9.8 级，同时国土资源部进一步将这 15 个等级划分为 4 等，具体规定如下：1-4级的为优等耕地、5-8 级的为高等耕地、9-12 级的为中等耕地、13-15 级的为低等耕地。

　　由此可以看出，我国大部分耕地质量为中等耕地，从总体情况来看，我国耕地质量较低。

　　如果对全国进行区域划分，可以将全国分为 4 大区域，分别为东部地区（包括北京、天津、上海等沿海 10 省（市））、中部地区（包括江西、湖北、湖南等中部 6 省）、西部（包括四川、广西、西藏等西部 12 省（自治区、市））、东北（包括辽宁、吉林、黑龙江 3 省）。这 4 大区域的耕地质量是有差别的，具体质量如表 3-2 所示。从表 3-2 可以看出，从全国来看，我国有 50.57%的耕地为中等耕地，只有 2.98%的耕地为优等耕地，我国低等耕地占总耕地面积的 16.58%,高等耕地和优等耕地仅占全国总耕地面积的三分之一，而低等耕地和中等耕地占总耕地面积的三分之二。从东部来看，优等耕地仅占 2.87%,可观的是在该地区高等耕地占 57.15%,中等耕地占 7.87%;从中部来看，状况比较好，优等耕地占比达到 7.78%,高等耕地也达到 49.95%,低等耕地仅占 7.69%;从西部来看，其耕地质量主要以中等耕地和低等耕地为主，分别占比为54.19%和 30.78%,而优等耕地和高等耕地占比较低，分别为 0.14%和 14.89%;从东北地区来看，绝大部分耕地为中等耕地，占比为 88.01%,在该地区没有优等耕地，高等耕地也几乎没有，仅占 0.63%,低等耕地占比为 11.36%.

　　3.1.3 耕地污染的基本状况
　　
　　从表 3-2 可以看出，我国耕地质量总体上中等，但是优质耕地和高等耕地数量较少，并且有进一步下降的趋势，这主要是因为我国工业化进程带来的污染所致。改革开放至今，随着我国工业化的高速发展，工业废物的大量排放加大了对周边优质耕地的大量破坏。尤其是工业废水的大量排放，一方面污染了附近的河流和农业税源，另一方面废水能够损坏耕地的土壤结构，使耕地不能长期或者较好地耕种。

　　除了工业废物废水的污染外，大量使用化肥也能破坏土壤酸碱平衡度，不利于农产品的生产。加上工业酸雨的侵袭，导致中国耕地受到严重的破坏。据相关部门统计，截止到 2013 年末，我国共有 1.566 亿亩耕地受到各种因素的影响而遭到污染，受污染的耕地面积占总耕地面积的 10%作用，其中共有大约 3200 万亩的耕地受到污水灌溉的影响，共有大约 210 万亩的耕地受到工业废弃物堆弃的影响，由于耕地面积被污染，导致我国每年的粮食产量也不断下降，据相关部门统计，2013 年我国共有 1300 多万吨的粮食受到重金属的污染，直接导致经济损失达 200 多个亿元。我国耕地面积受污染面积较大，而且分布不均，受污染程度又不同，这些带给防治耕地污染很大的难度。

　　我国耕地也在不断的退化，耕地退化主要是指土地原有的理化性状和内部结构被外部环境所干扰和破坏，致使土地环境日趋恶劣，土地综合生产潜力逐步减少甚至丧失。

　　而这些外部环境主要是受到自然因素、人为因素或者综合因素所致。土地耕地质量的退化主要包括物理性的退化和化学性的退化两种，不管是哪种类型，都会导致耕地土壤生产能力的下降。当前我国耕地退化的主要类型：北方主要表现为水土流失、草场退化、沙漠化、盐渍化等；南方主要表现为水土流失、土地污染、潜育化、石漠化等。耕地退化会带来严重后果，这种后果主要表现为：土壤生产能力的下降、粮食污染、人口迁移、土壤资源及生态系统受到破坏等。

　　3.2 中国现行的耕地保护政策
　　
　　3.2.1 耕地保护的法律政策
　　
　　与世界上其他国家相比，我国在耕地保护政策上制定了最为严格的法律政策，把保护耕地的相关政策以法律法规的形式确定下来，能够有效保护我国的耕地。耕地保护法律关系是一种由土地法律规范赋予的具有权利和义务的社会关系，而这种关系是在耕地资源的开发、利用以及保护中逐渐产生的。耕地保护的法律政策必须要以宪法为准绳而制定，截止到目前，相关的耕地保护法律政策主要有土地行政法律制度、土地经济法律制度和土地民事法律制度三种，但是最主要的依据还是土地行政法律制度。制定的相关法律法规主要有《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》等。根据以上的规定制定出了占用耕地的补偿制度，该制度明确规定了以下两点：一是按照占多少、垦多少的原则，非农业建设经批准占用耕地，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；二是如果占用耕地的单位不能开垦的或者开垦耕地不符合相关规定的，应当缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地，具体的开垦费由各省、自治区、直辖市人民政府规定。

　　除此以外，《中华人民共和国刑法》也对保护耕地做出了一些规定，如第三百四十二条规定：“违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，处 5 年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”这一条明确规定了非法占用耕地，违反土地管理法规，后果严重的要遭受到严重的刑事处罚。第四百一十条规定：“国家机关工作人员滥用职权，违法土地管理法规，徇私舞弊等行为的，造成国有土地使用权被非法批准征用、占用、非法低价出让的，如果情节严重，处 3 年以下有期徒刑或者拘役；致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的，处 3 年以上 7 年以下有期徒刑。”除了刑事法律责任外，土地管理法及其实施条例还对违反耕地保护制度所应承担的行政法律责任做出了具体规定。

　　3.2.2 耕地保护的行政政策
　　
　　保护耕地的行政政策不像法律政策那么严格，后果也没有那么严重，从广义上来看，保护耕地的行政政策有以下两点：一是行政审批政策；二是行政责任政策。

　　（1）行政审批政策。该政策又可分为以下四大政策：一是土地宏观调控政策。该政策指国家及地方政府从宏观层面上制定的调控土地的相关行政政策；二是农用地转用审批政策。该政策指农业用地一旦要转为他用，一定要经过相关的行政审批程序的行政政策；三是土地开发复垦整理政策。该政策是依据耕地保护的法律政策所制定的附带政策，耕地资源被开发后，应该立即复垦整理；四是占用耕地补偿政策。该政策也是依据耕地保护的法律政策所制定的附带政策，耕地资源被开发后，如果不能复垦的或者复垦不符合相关规定的，应该缴纳一定的复垦费用，加上国家给予一定的补偿。国家制定了严格控制耕地转用制度，从经济发展的大局出发，合理统筹规划城镇化发展的各方各类用地。

　　（2）行政责任政策。该政策又可分为以下两点政策：一是耕地总量动态平衡。该政策要求不管耕地如何被占用，其耕地总量一定要保持动态平衡，即耕地总量的变化保持动态平稳，中国城镇化的发展，工业进程的加快，必能会占用大量耕地，这就要求被占用掉的那部分耕地应该得到相应耕地的替代，这种替代不仅包括耕地数量的替代，还包括耕地质量的替代，并由相关国家土地管理部门进行组织验收。一旦数量或者质量达不到相应标准，应立即上报国务院，由国务院批准。二是耕地保护目标责任制。该政策明确了耕地保护对应的目标责任，可以理解为：耕地属于哪个政府管，那么相应的政府应该承担对该区耕地保护的责任，明确了相应的责任才能加强耕地的保护，确保各个地区的耕地有法可依，有章可循。

　　3.2.3 耕地保护的经济政策
　　
　　与耕地保护的法律政策和行政政策相比，目前国家在耕地保护的经济政策方面比较缺乏。截止到目前，在涉及保护耕地的相关经济政策方面主要包括制定相应的税费制度：

　　（1）耕地占用税。耕地占用税是对占用耕地建房或从事其他非农业建设的单位和个人，就其占用的耕地面积征收的一种税，即占用耕地要缴纳一定的耕地占用税，耕地作为一种稀缺资源，单位或者个人对其占用要缴纳一定的耕地占用税。耕地是从事农业生产的基本条件，开征耕地占用税是加强土地管理、防止乱占耕地及综合治理非农业占用耕地的一种法律和经济手段，同时也有利于增加财政收入。据《2012 年国民经济和社会发展统计公报显示》，2012 年耕地占用税收入 1620.71 亿元，同比增长 51.19%,占全国税收收入（100614.28 亿元）的 1.61%.根据“取之于民、用之于民”的税收原则，征收耕地占用税的税款还要返还于发展农业、增加农业投资，特别是用于开垦宜农荒地、开发利用滩涂草场、改善农田灌溉条件和加强农田基本建设，提高土地质量，以此来弥补一些占地给农业生产带来的损失。

　　（2）耕地开垦费。即开垦耕地要缴纳一定的费用，与耕地占用税相比，耕地开垦费的法律层级要差的多，另外耕地开垦费必须专款用于开垦新的耕地。

　　（3）新增建设用地有偿使用费。该费用应当在中央政府和地方政府之间进行合理分配，从目前规定来看，新增建设用地有偿使用费由地方政府征收，地方政府留存70%,主要用来保证耕地政策的贯彻实施，30%上缴中央财政。
　　
　　3.3 中国耕地保护政策存在的问题
　　
　　3.3.1 耕地保护政策内容不完善
　　
　　虽然我国政府建立保护耕地的相关政策，但政策内容比较零散，还没有一套完整的体系。我国现有的耕地保护政策大多是以地方政府的法律法规为主，缺乏统一的法律规定。尽管我国政府十分重视保护耕地，保护我国粮食安全，但是，与之相关的配套政策内容还很不完善，因此，应当尽快完善我国的耕地保护政策，建立相关的政策体系。耕地保护政策内容不完善主要体现在以下 3 个方面。

　　（1）农村耕地产权设置不科学。产权包含了财产的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权。我国农村实行的是家庭联产承包制，也就是说农民只拥有土地的经营权，虽然这种制度和之前实施的人民公社体制相比有利于提高农民的生产积极性，但是仍然存在一系列的问题，例如：耕地产权归属矛盾问题、占地补偿金过低问题、赔偿金分配不合理问题、宅基地被不正当使用问题、非农集体土地使用权的流转问题以及农户的利益问题等。

　　农民的合法权益理应受到保护，任何集体或者个人都不能非法侵占农户赖以生存的耕地，所以，国家应该完善耕地保护的法律法规，各级执法部门要做到执法必严、违法必究，利用一切合法手段来保护农民的耕地。我国农村的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权都属于农民的保障，有些城市为了扩大面积，把周围的农村土地都占用了，虽然给农民一定的赔偿，但城市房价过高，农民无力承受，而且还出现农民就业困难的问题。很多农民都是一直在种地，没有其他的技能，当他们一旦失去耕地后就只能去靠卖苦力挣取微薄的工资，除了生存问题外，还有子女教育问题、养老问题、医疗保障问题等，失地农民为城市建设做出了重大的牺牲。所以，地方政府不能为建设城市而牺牲了广大农民的利益，这样既会引发一系列的社会问题，又会造成耕地的损失。

　　如果遇到国务院批准的重大项目，涉及到征地时，就一定要做好赔偿工作，要以土地增值后的收益来补偿给农民，现在这种补偿方式并不合理。

　　（2）耕地总量动态平衡政策不完善。耕地总量的动态平衡是根据我国现有的经济发展态势以及耕地保护现状所提出的，采取耕地总量的动态平衡政策有利于保护我国耕地的面积，保证我国的粮食安全不受到威胁。我国的东北三省和西部地区耕地资源较为丰富，东部沿海地区耕地资源较为匮乏，难以实现耕地总量动态平衡。

　　而且，目前的耕地总量动态平衡政策措施还不完善，被开发占用的农村土地总面积远多于新开垦的耕地面积，并且对于新开垦的耕地质量也难以保证。按照现有的耕地补贴政策，补贴金额并不大，农民大多难以在承担城市的房价，所以只能在农村盖房子，偷偷占用耕地建房，造成了耕地的巨大浪费，即使把占用耕地的房子都拆除，也很难平整成耕地了。

　　（3）耕地保护激励约束机制不健全。外部性是由市场失灵所引起，可以分为正的外部性和负的外部性。外部效果是一个人的效用受另一个人控制的活动所影响的情况，这就是资源配置率低的原因。当耕地保护的一些效益或者成本不在政府考虑范围内，而这些效益或者成本被强外界时，就会导致低效率现象的出现，其成本与效益成反比，这就是耕地保护外部性问题的根源。不同省份间在主体功能区的引领下，将国有土地划分为优先开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类；而中央政府与地方政府之间的目标差别就会带来耕地开发和耕地保护之间的矛盾。地方政府仍然没有完全提高保护耕地的意识，地方政府大多追求自己行政区域内的经济效益，采用利益最大化的方法，所以，中央政府在耕地保护过程中缺少有效的机制。

　　3.3.2 耕地保护政策执行不彻底
　　
　　我国各级政府都应该加强执法力度，如果执法不严，那么就没有真正的体现出法律的价值，不能发挥出法律的作用。我国耕地被非法侵占的事件不断上演，一方面是因为保护耕地的法律法规不完善，没有形成体系，另一方面就是因为有些地方政府执法不严，给犯罪分子可趁之机。

　　自我国中央政府实施分税制后，各个地方政府开始进行独立核算，在税收收入上有了相对独立的支配权。因为这种独立核算的体制使得地方政府更加追求土地的效益和本区域的经济发展水平，与国家保护耕地的意愿有出入。出现这种现象的主要原因是因为中央政府对各省份的国内生产总值进行排名，所以，各级地方政府都比较注重自身的经济建设和城市建设，随着城市的不断扩大就势必会占用农村土地，使得地方政府在经济发展与保护耕地两个方面上更加倾向前者，造成了农村大量耕地被占用的现象。参考国土资源局的调查数据，虽然这几年从中央到地方都加强了对耕地保护的力度，但是违法侵占现象仍然屡禁不止，违法违规的事件屡屡发生，并且在这些违法事件还有一部分是地方政府主导的项目，所以，国家应该加大对违法侵占耕地的查处力度，保护现有农村耕地。

　　3.3.3 耕地保护政策评估不标准
　　
　　我国有一整套的标准及程序对公共政策的效用、效果、功能等指标进行评估，主要是为了对公共政策的适用性和科学性进行考核，把考核结果作为是否沿用或者更改公共政策的依据。公共政策的主体对于一项公共政策的考评有着重要的意义，是一项政策能否顺利实施的关键。保护耕地政策是我国一项基本而又有着重大意义的政策，政府应该对这一政策的设计与实施给予更大的支持，已达到更好的保护耕地资源的目的。对保护耕地政策进行评估就是要对各级政府保护耕地的成果、资源的效用、政策执行的力度等方面进行评估。

　　就我国的现状来看，保护耕地的评估标准还不完善，没有全面的对耕地保护政策的可行性进行评估，采取绩效考核是为了得到政策实施后所取得成果的真实数据。我国政府出台的耕地保护政策处于相对稳定的状态，但是，各级政府对政策的落实存在一定的问题，很多政策并没有落实到位，主要原因是在进行政策执行情况的考核时比较注重耕地数量，没有过多的注重质量。我国经济在不断发展，城市规模也在不断扩张，占用城市周边耕地是不可避免的，但是我们可以进行科学设计，尽量节约耕地资源，不占用优质耕地，从而保护优质耕地，保证国家粮食安全。

　　3.3.4 耕地保护政策监督不全面
　　
　　我国想要做好耕地保护工作，主要要依靠政府，但是现在中央政府和地方政府对于耕地问题的看法不同，追求的工作成果也不同，中央政府注重保护国家耕地，保障粮食安全，地方政府则比较注重经济效益和地区发展。所以，中央政府应该下达硬性指标，监督地方政府完成耕地保护工作计划。

　　我国国土面积比较大，农村土地又相对分散，所以想要做好耕地保护工作需要大量人力物力的投入。而且保护耕地的过程是十分漫长的，中央政府难以对地方政府进行长时间、全方面的监督管理工作，不好掌握各级政府的在工作中的情况。如果对全国农村的耕地保护工作进行监督管理会损耗大量的人力物力，产生过高的行政成本，影响政府工作效率。所以，中央只能对存在问题较为严重的地区进行重点检查，这样比较片面，达不到理想的效果。

　　中央政府应该对我国的耕地保护问题进行全方面的统筹规划，不断加强对地方政府耕地保护工作过程的监督和管理。国土资源部应该联合各级政府的执法部门，对违法侵占耕地的行为予以严厉的打击，做到执法必严、违法必究，增加违法侵占者的违法成本。并且设立国土资源监督检查系统的垂直领导体系，确保执法活动不受到其他外力的影响。政府可以采取科技方法，例如卫星遥感系统（RS）、全球定位系统（GPS）、地理信息系统（GIS），简称“3S”技术，利用科技加强对耕地保护的管理。

　　3.4 本章小结
　　
　　本章阐述了中国耕地保护政策现状及存在问题，在分析中国耕地保护基本状况的基础上，阐述了中国现行耕地保护政策的基本现状，包括法律政策、行政政策和经济政策，进而分析了现行耕地保护政策存在耕地保护政策内容不完善、耕地保护政策执行不彻底、耕地保护政策评估不标准、耕地保护政策监督不全面等问题。本章承接第 2 章的耕地保护政策理论基础，为第 5 章耕地保护政策建议的提出做好铺垫。