包头市城市基础设施投融资发展战略的再思考

　　6 包头市城市基袖设施投融资发展战略的再思考

　　本文通过SWOT分析法对影响包头市城市基袖设施投融资的四大因素竞争优势(strength)、竞争劣势(weakness)、机会(opportunity)和威胁(threat)进行分析,了解包头市城市基础设施投融资目前发展现状和存在的问题。本研究本着理论与实践相结合的基袖上,利用各因素之间的因果联系和逻辑关系,进一步提出包头市城市基础设施投融资发展的具体战略:第一,SO战略(strength~opportunity ),利用自身优势和外部机会。第二,W0战略(weakness~opportunity),克服^自身竞争劣势和利用外部机会。第三,ST战略(strength~threat ),利用自身优势避免外部威胁。第四,WT战略(weakness~threat)克服自身竞争劣势避免外部威胁。通过上述研究成果,为包头市城市基础设施投融资活动提供参考建议。

　　6.1 包头市城市基础设施投融资发展SO战略

　　如上述所知,包头市在2009至2013年地方财政收入连续增长,以及国家在“十二五”规划中的西部大开发战略,这些条件都有利于包头市城市基础设施投融资发展。在此基础上,包头市政府必须适当的加大城市基础设施投融资的力度。

　　众所周知,城市基础设施某些领域属于非营利性和公益性的项目,在我国资本市场尚未成熟的情况下,包头市政府必须履行在城市基础设施建设中的主导作用和职责,由政府投资直接来弥补民间资本的不足,做好“示范”和“引导”作用。包头市政府应积极向自治区和中央财政部门申请一定数量的城市建设专项基金,并且每年增加一定的比例,保证包头市城市基础设施建设的顺利进行。在上世纪20年代的美国就将各种汽车税作为修建公路专项基金,所以从长期观察,对现有税收制度进行调整是包头市城市基础设施建设投融资体制改革的必然选择。

　　其次,包头市要拓宽城市基础设施的收入渠道,完善相应的税收制度和体系。我国法律明文规定地方政府公益事业的附加税、城市建设税必须用于地方城市基础设施建设。随着我国经济的发展,这种税种自身存在征收方式不合理、税基不科学、收费不合理等现象,已经不适合现代社会的发展要求。所以,包头市政府必须适应当今社会的发展趋势,对一些公益性质的建设税、征收方式、税基、税率进行改革和创新。包头市政府必须对现有的税收制度进行改革,对一些大型的基础设施建设项目设立新的税种,取消一些不合理的税收项目。另一方面,包头市政府短时间内不可能在税收方面有大幅度增长,通过出售和转让土地使用权可以有效的弥补城市基础设施建设的资金不足。因为对于包头市这一类型的新型二线城市,地方土地是可以直接控制、增值潜力最大、数量最多的国有资产。包头市政府可以开发石拐棚户区、稀土高新区、南梁棚户区等闲置和废弃的土地,以及对一些面临破产的企业进行土地回购等方式进行土地储备。在城镇化不断扩大情况下,对这些土地进行第二次开发使得原有土地升值,将出售土地的资金用于城市基础设施建设。

　　6.2 包头市城市基础设施投融资发展WO战略

　　首先,包头市应利用国家政策对其基础设施建设融资模式的管理体制进行完善和改革。包头市政府要转变传统的管理职能,对经营性的基础设施从“直接管理”转变为“间接管理”,提高工作效率、简化投融资的工作流程,真正的做到“政企分离”,这样才能吸引社会资本参与到城市基础设施建设之中。例如武汉、长沙、杭州等省市对桥梁、绿化一些公益特征的城市项目提供政府补助,而且简化了一些城市项目的特许经营权,大量民间资本积极涌入进行投资。包头市按照市场经济规律和建立公共财政的要求,委托或授权一些专业性的城建企业具体负责项目资金的筹集、分配、偿还,将企业筹集资金代替原有的政府各职能部门分散投资,把政府各部门和各项如绿化、城市交通、给排水等分散的项目资金筹集起来,形成融资、运营、建设管理相结合的“企业支出投融资平台”,构建企业和政府之间“委托建设”、“代理经营”的关系,通过连续性和规模性的集中支付为大规模的项目融资提供资金的保证。包头城市绿化景观建设工程等大型项目只要招投标过程公开和规范,作为招商项目对外开放完全可以市场化操作。特别是国家西部大开发战略,包头市作为相对发展较快的新型二线城市,包括私营资本、外国资本、民间资本对投资城市基础设施项目有着浓厚的兴趣,。如上述的能源、交通、绿化等项目具有一定的自然垄断性,虽然这些项目前期投资额巨大,但是国家和包头市政府在政策方面给予支持,收益具有一定的稳定性,所以一定会有大量的社会投资主体进行投资,在一定程度弥补国家和地方政府在项目资金上的不足。例如江苏无锡“城洽会”吸引外来资本200多亿元,就是一个很好的案例。

　　另外,包头市政府要学习和借鉴国内外先进城市经验,不断完善和规范城市基础设施的价格体系和收费制度,我国的北京市、上海市、深圳市等都是这一领域改革的先驱。这些城市普遍降低了收费成本、优化配置资源、增加了收入,建立了一种公平和公开负担的价格体系和收费制度。这些城市对一些政策性的传统项目进行保留,对一些新兴的项目根据需要适当进行收费,地方政府采用还本付息、微利保本的原则,对公共交通、污水处理、绿化、自来水等项目给予一定的财政补贴,对一些不合理的收费项目进行取消,逐步形成市场化的运营机制,对投资主体给予科学合理的投资回报,鼓励社会资本投入基础设施的建设。

　　6.3 包头市城市基补设施投融资发展ST战略

　　从包头市经济发展的结构来看,包头市是典型的商业工业化推魂型城市,有大量的重工业企业和发达的贸易体系、商业体系来推动和支撑城市的发展。包头市在公共基础设施投融资模式选择方面,应该对项目的实际情况和城市基础设施建设类型进行选择。对于一些管理效率低和政府资金压力大的非经营性项目可以引入PH、PPP、TOT模式来进行投资建设。从包头市城市基础设施投融资渠道的实际情况观察,包头市政府财政占资金比重较大,资本社会化水平参低,私营资本、外国资本、民间资本没有充分利用和发掘。包头市政府应对融资平台——包头市城市发展投资有限公司,进行体制改革,确保融资平台公司保持资产、资本金注入,保证财务的可持续,将负债率控制到合理水平,开创多元化的投资渠道,组织.动员不同渠道的社会资本参与公共基础建设领域。本研究针对以上情况,对包头市各种资金来源进行整合,按照其市场经济发展特点,构思了包头市政府及融资平台公司有关投融资发展思路,仅供参考(详情见图6-1)。【1】

　　
　　目前,国内外城市基础设施建设运用的投融资方式有银行贷款、集合委托贷款、股票市场融资、特许经营方式、发行企业债券。包头市主要以银行贷款为主,其他方式使用较少。因此,包头市要以城市基础设施建设为试点发行新型金融产品,拓宽融资渠道。要对特许经营协议的股权、收益型企业债券、市政收益债券等具有稳定预期新型金融产品进行开发,并上报国家金融监管部门进行审核和批复。包头市政府和相关企业将金融风险降到最低的前提下,不违反现有政策法规,发行城市基础设施建设金融产品来筹措项目资金。在股票市场融资方面,我国证券市场已有2500家左右(截止2014年3月),但是具有基础设施领域的上市公司比例较少。当城建企业获得基础设施特许经营后,其行业具有规模大、风险小、收益稳定的特点,而且在政府政策支持下,城建企业不易被炒作,投资价值较高。

　　未来我国证券市场即将推出针对基础设施的板块,包头市相关的城建企业应整合资源积极上市。

　　6.4 包头市城市基础设施投融资发展WT战略

　　首先,包头市城市基础设施投融资发展可以借鉴国内外先进城市的管理模式,借助先进经验对一些城市基础设施进行直接的管理,聘请国际、国内管理集团或者专业城建公司来进行运作。通过专业公司联手进行包头市城市基础设施投融资开发,这是未来包头市城市基础设施建设的发展方向。包头市城市基础设施可以釆取招标形式,寻找有能力的经营管理公司整体托管城建项目,釆用项目集团化经营,有效避免单独经营,合理地配置项目资源和完善单独消费的情况,利用资金形成拳头项目。在人员分工上,管理部门专职专责,做到管办分离,责任明确。规模较小的项目,可以将某些业务承包给本市的代理公司,采用分项承包托管的形式进行管理。

　　其次,包头市政府和相关企业要不断完善城市基础设施建设的投融资平台的法人治理结构。包头市政府在明确投融资平合关系的基础上,建立科学合理的公司管理机制,明确董事会、监事会、理事会、总经理的权限和职责,形成有效的激励和管理机制。因此,要对国有资产的监督管理权利、董事会的职责、投融资的管理层进行民主监督,保证城市公司能够按照市场经济机制顺利运行。包头市政府除了完善法人治理结构外,还应该加强监管的执行力度,包括两方面内容:

　　第一、日常监督和管理。对包头市城市基础设施建设的企业在成本、项目质量、安全、服务水平等方面进行监督和考核,对一些不合格的城建项目进行整改-第二,定期的进行评估和考核。按照国家的有关法律和政策,一年一次的对城市基础设施建设项目进程和质量进行全方位的评估。包头市政府可以建立企业绩效评估平合,结合日常考察和中期评估公开企业考核信息和城建项目进展情况,提升行业信息的透明度,有利于公众和投资者的监督。