中国跨境追逃追赃的产生背景及国际合作情况

　　第一章 中国跨境追逃追赃的发展背景与现状

　　第一节 中国跨境追逃追赃的产生背景及国际合作情况。

　　一、中国国内反腐败法律实践逻辑的必然延伸。

　　（一）中国的腐败问题。

　　腐败问题首先是一个世界性难题，更是一个困扰了中国政治、中国经济和中国社会多年的老问题。腐败行为，一般来说主要体现为国家公职人员贪污、贿赂、挪用财物、行政垄断等行为，一方面造成了对社会财富的极大破坏，另一方面严重挫伤了公职人员的廉洁形象、执政党的合法性乃至政府的公信力。从经济和政治层面蔓延到社会交往过程中，腐败更是表现得无处不在，并演化为一种人们"利用手中职权（不单指行政权力）牟取私利的行为".可以说，"腐败问题已经成为当代社会的大毒瘤了".

　　而伴随几十年经济大发展以来，腐败问题在中国表现得尤为突出。

　　根据著名的非政府间国际组织"国际透明组织"（TransparencyInternational,以下简称"透明国际"）自 1995 年起每年发布的"清廉指数"（Corruption Perception Index,又称"腐败印象指数"或"CPI"），中国的清廉指数排名一直徘徊在后半段，针对每一年发布的清廉指数。

　　从上表的数据可以看出，中国的国家清廉指数总体上有增长的趋势，并且在排名上也呈现名次上扬的轨迹，但随着排名和指数得分的上升进入瓶颈，中国的腐败指数发展情况也趋于守势不前，甚至在我国高调开展反腐工作的 2014 年出现了极大下挫。

　　考虑到透明国际作为全球著名的非政府间国际组织之一，不依附于任何国家的政治意志，其组织宗旨是提高各国对于腐败问题的重视，且其统计手段和统计数据来源较之类似资料更为科学、丰富，因此 CPI 也是全球腐败问题研究的主要衡量标准。

　　在这一相对可靠的腐败指数中发生的得分和名次的上升，从一个侧面反映了中国近十几年来反腐败工作的成果；而腐败指数趋于平稳甚至下挫则从另一个侧面反映了中国反腐败工作进入深水区，面临的困难和挑战日渐增大，腐败问题仍然比较严重。

　　具体来看国内目前贪腐案件的侦办处理情况，可以参考最高人民检察院近十年的数据统计。通过比对每年的案件统计、犯案人数、公职人员的行政级别以及发案，可以制出另一组直观反映国内反腐败法律实践状况的数据统计。

　　近十年来，我国检察机关查办的腐败案件数量和人数基本保持在三万件和四万人以上，随着中央政府主要领导人的 2012 年以来的换届和主政风格的变化，腐败案件的查办数量和人数则呈现明显的逐年递增趋势。尤其是2014-2015 年，中国的腐败案件查处量连续两年突破了 4 万件，查办人数突破了 5万 5 千人，省部级以上的高官甚至达到了 28 和 63 人之多，远远超出了往年的数据水平。而这些数字也从另一个侧面反映了近十年来，中国的腐败状况之恶劣以及反腐形势之严峻。

　　（二）中国反腐败的跨境延伸--境外追逃追赃。

　　如上所述，2012 年以来，中国的反腐败法律实践工作跨上了一个新的台阶。

　　上文统计的数据显示，2012-2014 年，省部级以上落马的高官已经达到了 41 人。

　　几乎每个月都有至少一名高官因腐败问题被追究刑事责任。而伴随着对国内腐败情况的重拳治理，针对境外存在的腐败分子外逃、腐败资产外流，反腐败法律实践现状要求我们将工作的眼光投向境外，这也是中国反腐败法律实践逻辑的自然延伸。

　　自 2014 年 1 月的一次中纪委全会开始，国家层面掀起了一场境外追逃追赃的高潮。7 月份，一项由公安部主管，最高法、最高检、中纪委和外交部配合办案的"猎狐 2014"专项行动迅速全面展开。这项行动的目标就在于缉捕那些潜逃境外经济犯罪嫌疑人和罪犯，也即"境外追逃追赃".国内重拳反腐的同时，中国在对外的腐败打击问题上也是步步为营、节节推进。下表根据时间推进的方式展开了中共十八大后开始的"境外追逃追赃"主要步骤和重大行动。

　　从上表中可以看出，中国国内的反腐败法律实践从加大腐败案件侦办力度、完善国内刑事法律环境，快速延伸到了境外追逃追赃的国际层面：各项追逃专项行动，到缔结和批准国际条约以及通过国际组织协助开展追逃追赃工作，可以清晰看出境外追逃追赃是中国反腐败法律实践的必然逻辑延伸。

　　二、反腐败国际法律的发展脉络。

　　（一）初期的反腐败国际法律--以反商业贿赂为导向。

　　每年的 12 月 9 日都是国际反腐败日，而紧随其后的 12 月 10 日就是人权日。

　　正如同每一个纪念日或者节日的设置都表达了某种主题一样，"国际反腐败日"的存在本身就表达了国际社会对于反腐败的高度重视。

　　腐败的滋生是一个历史性的结果。冷战期间，"铁幕"两侧的国家都在寻找并资助潜在的战略同盟，对于这些国家内部的腐败问题都持一种放任或者漠视的态度。

　　此外，20 世纪 70 年代，一部分经济学家四处兜售一套理论，认为某些特定的腐败对于社会经济的发展是有好处的。

　　这套看法在塞缪尔·亨廷顿那里来的特别有代表性，他认为"比一个腐败、僵化和过分集权的政府更糟糕的，是一个廉洁、僵化和过分集权的政府".

　　这一历史性的成见正是制约着国际社会形成一个全面深入的反腐败国际法律框架的重要原因。

　　这些年来日渐高涨的国际反腐败浪潮是肇始于美国的。上世纪 70 年代晚期，美国深陷贪腐问题的泥淖之中；著名的水门事件，直接将反腐败的议题提进了国会的政治日程。1977 年，美国一马当先地通过了至今仍然对商业贿赂行为影响重大的《反海外贿赂法》（即"FCPA"）。这一法案也首创了禁止跨国际的商业贿赂行为之先例，不过只限于商业领域的贿赂行为。即便如此，这一法案的严厉也使得美国企业在商业活动中深感危机，因此美国政府也在寻求缔结国际层面的反腐败公约以提高反贿赂的国际水平。

　　紧接着，美国又开始推动联合国经济和社会理事会（即"ECOSOC"）的谈判。ECOSOC 的谈判更重于对发展中国家内跨国公司的行贿问题的关注，而不像中国国内法律对受贿问题那么提防。发达国家普遍寻求建立一套针对跨国公司的反贿赂行为守则，但最终这一畅想因为南北国家之间敏感的政治鸿沟在 1981 年的联合国谈判会议上宣告破产。

　　于是，美国又将目光重新瞄准一个更有希望的国际平台--经济合作与发展组织（即"OECD"）。1997 年，OECD 的《关于打击国际商业交易中行贿外国公职人员的公约》（以下简称"OECD《反行贿公约》"）获得了通过。OECD 一度取代联合国成为国际社会反腐败的中流砥柱，并发布了不少反腐败推荐指南、准则。美国一开始积极推进在全球推进其反腐败事业的建立，但迫于现实情况转而采取了温和渐进的方式来达成目标。1993 年后，克林顿政府进一步将反腐败改革推进了下去。

　　除此以外，其他的国际性组织也发挥了重要作用。比如 1993 年"国际透明组织"（以下简称"透明国际"）建立，透明国际允许其成员同时在 OECD 的反行贿工作组内活动。1994 年，透明国际发布了其第一个反腐败报告，描绘了反腐败国际合作基本原则的轮廓。1997 年，其第二份反腐败报告针对反腐败做出了基本的条款规定。

　　经过一段缓慢稳定的发展，OECD 反行贿工作组也逐渐摸索出了国际反腐败工作的主要范围和内容。

　　虽然美国的 FCPA 是聚焦于禁止国际商业活动的反行贿问题，但其对国际反腐败工作的影响仍然很大。OECD 内部关于国际反腐败的谈判，也主要是以 FCPA 为参考，因此 OECD《反行贿公约》也将调整范围限于商业贿赂行为上。

　　此外，《反行贿公约》只涵盖了很狭窄的一部分腐败行为，比如承诺、提供或给予贿赂的行为。

　　但是，FCPA 和 OECD《反行贿公约》是点燃反腐败国际合作的星星之火；尤其是 OECD,它对于推动早期的反腐败国际合作迈出关键一步而言是不可或缺的。一方面，OECD 曾引导国际社会走向反腐败全球合作，在联合国 ECOSOC 的谈判陷入僵局时，OECD 扛起了推动合作的大旗，保证了反腐败国际合作得以艰难前进。另一方面，国际贸易中的几个主要经济体都是 OECD 的成员方，它们也同时是主要跨国公司的母国，因此对反商业贿赂的国际合作，OECD 能够发挥巨大的影响作用。

　　（二）《联合国反腐败公约》--更全面的反腐败国际法律框架然而，腐败的危害显然不仅仅局限于跨国公司的商业活动中。缔结一个范围更广、覆盖更全面的反腐败国际条约成为国际社会的新目标。这样的趋势也在 1996年生效的《美洲反腐败公约》中得到了体现。拉美国家在致力于打造民主国家的路途中，首先将腐败列为威胁早期民主模式建立的因素。因此，在《美洲反腐败公约》的序言中，不仅仅指出了腐败的经济危害，更痛陈了腐败所造成的政治和社会发展的危害。

　　世界银行也对反腐败合作提出了新的要求，其 2006 年的《反腐败指导方针》规定了贷款人必须采取行动预防和打击腐败行为，并将这一要求作为获得贷款的条件。

　　如前所述，联合国是最早开展多边反腐败政策研究的国际组织，但由于发展中国家和发达国家之间巨大的政治分歧，导致谈判在根本上受阻并陷入僵局。然而，联合国 1996 年通过的《公职人员国际行为守则》（以下简称"《官员守则》"）和《联合国反对国际商业交易中的贪污贿赂行为宣言》（以下简称"《反商业贿赂宣言》"）是打破坚冰的第一步。这些文件为号称"全球第一部真正意义上的国际反腐败公约"《联合国反腐败公约》（以下简称"《反腐败公约》"）打下了坚实的基础。

　　1996 年，联合国大会通过了《官员守则》。但《官员守则》在内容上其实并没有明确提及腐败问题，它只是在一些与腐败相似或相关联的问题上有所涉及，比如关于官员收受礼品不得影响其履行职责或者产生利益冲突。

　　同年，《反商业贿赂宣言》也获得联大的通过。成员国纷纷承诺将向外国公职人员行贿的行为写进本国刑法。

　　在此背景下，2000 年，联大通过一项决议，要求成立特别委员会探索建立一套反腐败的国际规则，并使之独立于当时既存的《联合国打击跨国有组织犯罪公约》（以下简称"《巴勒莫公约》"）。2001 年 12 月，特别委员会召开了第一次正式会议。经过七轮会谈，在 2003 年 10 月，联大通过了最终稿的《反腐败公约》。

　　截止 2015 年 4 月，已经有 160 多个国家和地区签署并批准了《反腐败公约》，包括一些重要的经济体如美国、中国、欧盟和印度等。然而，也有一些国家虽然签署了，但却尚未批准该公约，如德国、日本和新西兰等。

　　《反腐败公约》是建立在早期的反腐败国际规则基础上的。比如，OECD 的《反行贿公约》只是"推荐"各个成员国禁止对贿赂费用实行税务抵扣，而联合国《反腐败公约》则直接"要求"各个成员国禁止此类抵扣。

　　《反腐败公约》的创举还不止于它将许多的腐败行为予以罪名化，更重要的是它将对腐败的监管从事后惩罚提前到了事前预防上来，并将重点放在了加强国际刑事司法合作和腐败资产追回上来，尤其是后者对于改善发展中国家的腐败环境起到了更为重要的作用。

　　就内容而言，《反腐败公约》和《巴勒莫公约》一道，全面囊括了反腐败的预防、定罪、执法、国际司法协助以及腐败资产追回等主要方面，构成了反腐败国际法律领域覆盖最全面的两个国际公约。