以地方行政辖区为基础的区域水资源管理体制

　　第二章 以地方行政辖区为基础的区域水资源管理体制

　　美国、加拿大、澳大利亚的政体均是联邦制，水资源的所有权归各州（省），其管理准则基本是谁拥有谁管，但联邦政府有权节制和开发国家水文河流，并在开发中占具支配地位。上述这三国主要是以联邦和各州为单位进行水资源的管理的，此外这三个国家也强调流域层面上的水资源的管理，主要原因在于州政府在管理职能上具有区域性。

　　一、美国、澳大利亚与加拿大水资源管理体制概况。

　　（一）美国水资源管理体制。

　　在美国，各州都拥有极大的立法权，州政府和联邦政府的关联相对来讲十分松散，这就导致其在水资源管理方面施行以州为根本管理对象的管理体制。

　　根据宪法，联邦政府负责制定水资源管理的总体政策和规章，由州负责实施，州际间水资源开发利用的矛盾则由联邦政府有关机构进行协调，如果协调不成则往往诉诸法律，通过司法程序予以解决。

　　美国水资源的管理涉及三级机构：联邦政府机构、州政府机构和地方政府机构。在美国，水资源的管理分别由农业部的自然资源保护局，国家地理调查局的水资源处，内务部下的垦务局（USBR），国防部下的陆军工程兵团和国家环境保护署依据联邦政府授权的职能负责。

　　1969 年美国通过了《国家环境政策法》，1970 年成立了国家环境保护署，它将原来分散于 5 个联邦政府部门内由 15 个机构各自执掌的环境管理权力集中交由国家环境保护署行使，使得国家环境保护署成了一个拥有统一水资源管理权限的核心管理部门。国家环境保护署按照环保需求，定立对应的规则和条文，对水资源的整治和管理进行统一的部署，这样就很有效的避免水资源的浪费和破坏。国家环保署对水资源的整体现状进行分析和研究，在美国划分出不同的水资源区域，这样就使得水资源的管制效率大大提升，同时在每个区域成立当地的办事机构，替代全国性的机构来履行权力。

　　地区职能机构的权柄囊括核准州政府规定的制度以及尺度、监察联邦政府对水资源管理资金的统筹安排情况。美国是典型的联邦国家，各地对水资源的管理都拥有一定的权限，各地方管辖区将所属区域内的水资源管理权下放到各州。

　　因此，美国的水管理基本上以州为单位进行，各州都分设相应的职能部门进行水资源的管理，而且与联邦政府行使相等同的立法权限。自然资源环保局隶属于农业部，主要负责水资源的开发和防护。国家地理调查局所辖的水资源处负担多方搜聚、监察和剖析国家范围内的各种水文信息资料，同时为水资源的开发利用提供政策性意见。内务部下属的垦务局担负筹划水力发电举措和水质水量维护。国防部下辖的陆军工程兵团首要负担经由政府筹建支撑的大规模水利工程的策划和开工。这些职能部门的建立主要是防止部门重复管理而导致的效率浪费的现象，国家环境保护署居于最高层级的位置，具有最高的管控权和最终决定权力。

　　在联邦政府的同一率领下，每个部门职司明确，能够很好的进行分工和配合，同时也能够很好的相互制约与合作，形成一个高效的管理体系。

　　另外，美国是国际上流域管理相对比较成熟的一个典范。而田纳西河的流域管理被看成依托于法令，确保水资源的管理和防护的成功施行的样板，也被诸国竞相仿照。依据《田纳西流域管理法》设立的田纳西管理局（TVA），对田纳西流域施行综合性的开拓整治。TVA 机构按照水资源的情势设立，成立有董事会，组织成员由总统提名，经由两院表决后进行委任，同时直接接受向总统和国会的领导。TVA 被确认为联邦层面的一级机构，具有的首要职责包罗单独的人力资源管理权，对水资源的征税权力，水资源的修建权力以及其他范畴的投资管理事宜，并代理联邦政府机构履行流域内经济发展与整合管制功能。田纳西河流域管理局能够按照全局性流域开辟的原则，修改以及废止一些相对于《田纳西流域管理法》不合理或者有冲突的条文，同时拟定与之相对应的法律条文。

　　对田纳西河流域管理局运转中最值得借鉴的经验就是其把经济方法行之有效地使用到水资源的管制中，使其在职能上良好运转并变成事实。

　　按照《田纳西流域管理法》与《联邦咨询委员会法》设立的区域性水资源管控协会，重点目标就是推动其辖区参加到整体的管理中，该协会能对水资源管理中的任何问题提出磋议和主张。

　　它固然是磋商意义上的组织，然则为 TVA 与流域内各区域建立了沟通洽商途径，推进流域内各区域的公众主动参加到流域管理始末中。

　　（二）澳大利亚水资源管理体制。

　　澳大利亚的水资源管理实行行政管理和流域管理相结合的体制。澳大利亚是个水资源管理起步比较早的国家。早在 1912 年，新南威尔士等州就颁布了《水法》，1918 年就实行了取水许可制度。在水资源开发利用上重视资源的节约保护和综合利用，重视水环境和自然生态环境的保护。在管理上重视公众参与，建立起了由下而上的"社区-企业-政府"三位一体的管理体制。

　　澳大利亚的水管理大体上分为联邦、州和地方三级，但基本上以州为主，流域与区域管理相结合，社会与民间组织参与管理。成立于 1963 年的水资源理事会是澳大利亚水资源方面的最高组织，是全国的水资源咨询机构。水资源管理的日常工作由农业、渔业、林业部和环境部承担。理事会负责制定全国的水资源研究规划，确定全国性的关于水的重大课题计划，制定全国水资源管理办法、协议等。

　　按照澳大利亚的联邦体制，澳大利亚各州对水资源管理是自治的，且州政府是水资源的拥有者。各州都有自己的水法及水资源委员会或类似机构，尽管机构名称不尽相同，但基本职责是一致的，都是根据水法负责水资源的评价、规划、监督和开发利用，建设州内与水有关的工程。

　　州政府的管水机构代表州政府实施水资源管理、开发建设和供水分配，同时根据联邦政府确定的各州水资源总量，对州内用户按一定年限发放取水许可证，并收取费用。澳大利亚水资源综合管理的执行权在各州政府，各州政府有权制定本州的《水法》，对本州的地表和地下水资源进行统一管理。但《环境法》必须由联邦政府统一制定，各州政府无权自行制定。州政府以下，各地设水管理局，水管理局是水资源配额的授权管理者，包括城市和乡村水资源的管理。

　　澳大利亚实行集中管控和分散管控相协调的组织设置方式，明了各州各级各地的职权，通过分级管控水资源，并且各级均为单独的水资源管控机构，这类水资源管控部门同一统筹和规划，如此可以防止多部门重叠管理，或者管控出现空白区域的情况，取得了良好的节水效果。

　　澳大利亚水资源管理的独特性就在于其按照流域划分进行水资源的管控。墨累一达令河流域在澳大利亚所有的流域中占据最重要的位置，在世界的水资源流域中也是比较大的流域，其水资源的管理也是在不断改善和完善的，尤其是在经济增长所带来的水资源管理的转变以及需求的增强等的情形下。100 多年前，国家间的集会已经开始形成有关水资源管制的和谈，经由长期的多次商量，建立委员会对水资源的管制履行职责。《墨累-达令河道办理协议》的组织体系是由澳大利亚的联邦政府和各州州政府联合达成的，包括：墨累-达令流域部长理事会（Murray-Darling Basin Ministerial Council）、墨累-达令流域委员会（Murray-Darling Basin Com-mite）和社区咨询委员会。

　　墨累-达令流域部长理事会根据相关的协议已经形成了百年，是澳大利亚的一个决议计划协会，亦是州际高等决议计划论坛，由澳大利亚水资源管控的机构带领，也吸纳其他州政府进行国土的整治、水利及环境资源等工作的其他组织为成员，以保护自然环境为目的。理事会达成的决策由下设的墨累一达令流域委员会（MDBC）履行。墨累-达令流域委员会不是当局机构也不是任何当局的规定协会，基本权限由地区协议分配。墨累-达令流域委员会以自治性的机构身份作为理事会的履行部门，并向墨累-达令流域部长理事会及缔约方当局报告并陈述完成目标。因此，墨累-达令流域委员会依照墨累-达令流域部长理事会的指示承担任务，采取措施，同时对水资源管控的整体规划进行行使核准、评议等权力。

　　此外，澳大利亚还成立了社区咨询委员会（CAC），主要负责进行统一的政府行为并吸纳当地民众的意见和建议。它是部长调和部门，负担普遍搜集所有的建议，并举行调和，包罗交换和实时公布相关信息。社区咨询委员会一般都 20 个以上的成员，分别来自各大州和流域及特殊的团体，比如社会农民协会，澳大利亚区域性的政府协会和澳大利亚工会理事会.咨询委员会将重点的有关水资源管控的议题汇报给各大理事会以及每个社区。

　　每个部门的职能明了，彼此间互相协作与磋商，实现了对整体水资源的综合管制。

　　澳大利亚墨累河一达令河流域经验对水资源的统一利用和集中管理有很好的借鉴意义，同时它依赖切实有效的磋商机制，能够从整体性出发对水资源按照流域的标准进行切实的管控。

　　（三）加拿大的水资源管理体制。

　　水管理理念的转变是加拿大水资源管理进入"可持续水管理"阶段的标志，实现水资源可持续利用是加拿大水资源管理的基本宗旨。

　　加拿大是以国家和地方行政机关为基础，但不排除流域管理的体制。

　　联邦政府流域水资源管理机构负责对水这一基础性资源的综合管理，其职能主要由环境部、渔业与海洋部、农业部等承担。

　　加拿大环境部是联邦一级的水资源管理机构，主要职责是：将自然资源的管理和环境质量的保护相结合，对它们进行研究以促进合理开发利用。

　　省级政府是承上启下的机构，因此省级政府成立了专门负责流域水资源管理的机构，将原来分散在政府诸多机构的水管理权集中于水管理机构或公司。萨斯喀彻温省成立了萨斯喀彻温水公司，将省政府拥有所有权的各供水厂和污水处理厂划归该公司经营管理，同时把水资源与水环境的各项行政管理任务也交由该公司负责。

　　各地方政府为了适应联邦和省政府的流域水资源管理机构的改革，也将流域水资源管理机构进行了较大的调整，使调整后的地方政府更能高效地执行联邦和省政府流域水资源管理机构的各项政策和法律。

　　二、 美国、澳大利亚、加拿大水资源管理体制的特点。

　　美国、加拿大和澳大利亚三个国家是典型的以国家和地方行政机构为基础进行水管理的国家，同时也十分重视按流域对水资源进行管理，以弥补地方行政管理机构的不足。

　　这三个国家的水资源管理更加趋向于以流域水资源综合管理为基础，以国家职能部门和地方政府监督、协调相结合的管理体制，对其共性作以下几个方面介绍：

　　（一）趋向于以流域整体为管理对象。

　　以上三个国家流域管理法的调整对象都经历了一个逐渐演变的过程，从过去单纯重视河流自身逐步转变为整个集水区域的管理；从专门规范流域水资源逐步演变为统筹考虑流域内所有环境资源要素，从流域生态系统整体功能进行流域管理。并开始强调流域生态保护与流域社会经济发展的关系，从经济、环境、社会问题的角度进行流域生态系统的综合管理，如密西西比河流域联盟成立的目的就是要实现流域生态系统管理，要求在流域规划中既考虑流域资源的开发利用，又考虑资源的保护；既使流域内经济发展和人们生活水平得以提高，又考虑流域生态环境的保护。这种整体管理体制也是密西西比河流域管理成功的法宝。

　　美国国会于 1933 年通过了《田纳西流域管理法》，成立了田纳西管理局（TVA），对田纳西流域进行综合开发治理。TVA 机构按公司形式设置，设有董事会，董事由总统提名，经参、众两院通过后任命，董事会直接向总统和国会负责。TVA 被确定为联邦一级机构，拥有的主要职能包括独立的人事权、对流域土地的征用权、流域开发建设权和多领域投资经营权，并作为联邦政府机构行使流域内经济发展及综合治理和管理职能。

　　田纳西河流域管理局可以根据全流域开发和管理的宗旨修正或废除与该法有冲突的地方法规，并制定相应的规章条例。

　　田纳西河流域采取把防洪、航运、灌溉、发电、造林、旅游、工业和农业综合在一起统筹安排的做法，围绕治理河流的水污染和保护水资源而采取措施，综合利用以提高水资源的利用效率；在开发利用的过程中协调好工业、农业和交通运输业的发展，协调好整体与局部，干支流、上下游、左右岸的利益关系。根据《田纳西流域管理法》和《联邦咨询委员会法》成立的地区资源管理理事会，其目的是促进地方参与流域管理，该理事会可对 TVA 的流域自然资源管理提供咨询性意见。

　　它虽然是咨询性质的，但为 TVA 与流域内各地区提供了交流协商渠道，促进流域内地区的公众积极参与流域管理。但 TVA 形式出现以后从未被复制过，也未出现在美国的其他地方，主要是由于在上世纪 30 年代之后，州的法律地位及相关方面得以发展，并不能认可 TVA 式的独立王国，所以 TVA 形式无法复制推广使用。

　　澳大利亚《墨累-达令河流管理协议》立法理念的转变也明显反映了这一趋势，无论从流域委员会职责范围的扩大，还是从流域管理委员会成员的增加都说明《墨累-达令河流管理协议》调整对象的扩展。

　　加拿大政府总结了多年的经验与教训，认为要使水管理高效、合理、公平和顺畅，就必须根据自然地理边界，而不是根据行政管辖区的界限来协调管理用水，这样才能达到最佳的水利用效果。同时在制定水管理计划和政策时，要把环境、社会和经济作为一个整体来考虑。

　　（二）流域管理机构与区域部门的协作。

　　从对各国流域管理法的分析中可以看出，无论是建立行政集权式的流域管理机构，还是确立各区域各部门合作形成的委员会性质的流域管理机构，流域管理的成功都需要一个权威的流域管理组织对流域进行统一规划与统一调度。因此，各国都在法律中强调统一的流域管理机构在流域整体管理中的地位，并运用法律和法规将流域管理机构的权利、责任、义务和机构体系等重要方面确定下来；同时赋予流域管理机构跨部门与跨区域综合管理的职能，力图建立一种能够对流域环境资源进行整体性分析和全局性分配的管理模式。而且，各国流域管理法也注重流域管理机构与国家职能部门和地方政府的监督、协调相结合，注重部门间及区域间的合作与协调。

　　美国的水资源管理重点是以州为根本单位运行的，各个州成立水资源管理机构，州层面之下辖的县、市也设置队员的水务局，针对不同类别的涉水事宜，比如供排水、污染治理和循环重复使用等进行同一的治理与规划部署。但是，行政区域的分割性势必造成水资源管理权责模糊等一序列缺点，美国政府为办理跨行政区域分割的流域整治等事项，分别设置了特意关于几大重点河流的联邦专门管理机构--流域水资源管理委员会。流域水资源管理委员会的典型代表有田纳西流域管理局、密西西比河管理委员会等。

　　采取行政区域管理与流域管理相结合的水务管理体制，通过二者的优势互补，大大提高了美国水务管理工作的效率，在实现对水资源的可持续利用方面具有重大意义。美国密西西比河流域管理机构与各部门及各区域的合作就是典型范例，这种合作与协调的模式甚至成为密西西比河流域管理成功的法宝。各国在将水环境管理权力系统专门化的同时，也注意到发挥其它行政部门的作用，集权与分权相适应，而不是大一统的权力垄断。

　　但在权力交叉的过程中，又明确确立环境保护部门在各部门权力系统中的统治地位，有着极大的影响力量。

　　按照澳大利亚的联邦体制，澳大利亚各州对水资源管理是自治的，且州政府是水资源的拥有者。各州都有自己的水法及水资源委员会或类似机构，尽管机构名称不尽相同，但基本职责是一致的，都是根据水法负责水资源的评价、规划、监督和开发利用，建设州内与水有关的工程。

　　澳大利亚采用集中管理与分散管理相结合的水资源管理机构设置形式，明确从联邦政府到州、地方水资源管理机构的职责，对水资源进行分级管理，各州和地方有独立的管理节水的机构，这种节水部门统一协作的管理方式，避免了因多头管理导致的职责不清、管理不到位的现象，取得了良好的节水效果。澳大利亚根据《墨累-达令河流管理协议》设置流域管理机构，流域管理机构中的成员主要来自联邦各政府部门，对流域内的事务依表决进行决定，澳大利亚墨累一达令河流域管理有效地实现了对水资源的综合管理。

　　在加拿大凡是涉及到水务管理时，无论是联邦、省市，还是土着居民或省际与国际，各方面都能紧密合作。根据加拿大的宪法，联邦政府对于跨越国境的水资源、国有土地和北方领地中的航行和渔业负有全面的责任，省政府要对绝大多数自然资源（包括水资源）负责，地方政府也要分担供水和水处理的责任。

　　（三）管理方式多样、合理。

　　各国流域管理法在注重加强流域宏观调控、整体管理的基础上，逐步将流域资源开发利用等资源性管理实现市场化，以提高资源的利用效率。如田纳西流域的开发就是高度计划性和商品经济灵活性的最优结合。国会通过的流域开发总体规划，是各州、县都得遵循的政治法规，而具体资源开发和工矿企业的经营管理，则主要按经济规律办事，由各级地方政府和私人资本协同进行。这种兼具政府与企业、科研机构与经营实体的权威性机构，非常有利于各项措施的实施和进行协调管理，为合理解决洪水控制、航运、水能开发和工业、农业、旅游业、城镇发展等问题提供了制度保证和前提条件。其他国家的流域管理法中也都规定了采用集中管理与市场经济相结合的方法来提高流域资源的利用效率，如澳大利亚确立的水交易政策、水权市场等。

　　（四）强调公众参与机制的重要作用。

　　为了弥补集中管理体制下决策管理内部化以至于使公共参与减少、地方投资积极性下降、对用户需求及变动缺乏及时调整措施等弊端，各国流域管理法都注重民主协商机制的建设，鼓励公众参与管理，如澳大利亚的"土地关爱计划"就是倡导公众参与的典型代表；另外，各国都普遍设立了协调及咨询机构，以提高民主决策和公共参与的可能性。如美国田纳西河流域管理的"地区资源管理理事会"及澳大利亚的"社区咨询委员会"等。

　　墨累-达令流域流域委员会下属的三个管理机构的成员均来自流域内各州政府以及其他相关利益群体，具有广泛的代表性。为了在流域内采取统一的政策行动，并广泛地听取各方面的意见，设立一个社区咨询委员会（CAC）。社区咨询委员会的存在既为公众参与水资源管理提供了法定的渠道，也以其先进的技术支持帮助公众了解水资源管理的实际状况。

　　社区咨询委员会的组织构成就充分考虑了政治因素、地区因素和专业因素，最大限度地代表了公众， 为流域水资源管理的纵向一体化做出了贡献。

　　加拿大在水资源管理中重视国家之间、联邦与省之间、地区之间、部门之间的协商与合作。例如，针对许多河流、湖泊跨越美加边界的情况，两国根据 1909 年的边界水资源协定成立了国际联合委员会。在加拿大，所有政府、非政府组织、私营企业和个人对于保护水资源和合理用水都具有不可推卸的责任。由于可持续发展的实践客观上需要社会成员的广泛参与，加之水环境问题在加拿大越来越成为一个公众关注的问题，加拿大的水行政管理部门在积极开展水资源可持续利用意识的公众教育的同时，也积极让社会各阶层成员参与水管理决策，大力推动水管理决策信息的社会化。加拿大的许多社区也积极参与各种水管理工作。