以水的功能为基础的水资源管理体制

　　第四章 以水的功能为基础的水资源管理体制

　　以水的功能为基础的水资源管理体制主要是指水资源管理机构设置上的多层次性。

　　与中央集权式的水资源管理机构设置不同，在以水的功能为基础的水资源管理体制中，存在多个水资源管理部门。此种体制下，中央层面并没有统一的水行政管理机构，关于水资源管理的具体行政职能分属于不同部门；不同的水资源管理部门间存在分工，担当与各自领域相关的不同具体涉水职能的同时又相互合作，各涉水机构通过一定的协调部门克服"多龙管水"的体制性障碍。所以，以水的功能为基础的水资源管理体制呈现出"治水与用水分离，多龙管水"的特点。

　　一、 日本水资源管理体制概述。

　　日本是一个水资源相对短缺的国家。由于自然条件的约束，及人口的迅速增长和经济发展，日本政府早先学习欧美国家的法律制度，制定并实施了保护水资源的法律。二战后，日本逐渐进入经济高速增长期，为解决水资源短缺的问题，并满足经济发展和人们生活水平提高而带来的用水需求，日本政府建立了一套具有自身特色的水资源管理体制，确立了水资源管理的法律框架，采取了多种不同的政策措施。日本是以专门职能部门管理水资源的典型代表。日本虽然是按部门职能进行水管理，但它属于集中协调下的水资源分部门管理体制，水权还是由国家统一管理，以加强河流水系的统一管理于开发，保证流域规划的实现。日本的这种水资源管理体制优点在于首先各部门责任分工明确，水资源管理体系完善，能够及时有效协调人力资源；其次，在管理内容上，问题来源广泛、处理及时，有利于对污染源的及时处理，对环境的监督管理，对重点污染源的监督。

　　（一） 日本水资源管理体制背景介绍。

　　日本是采用集中协调与分部门行政的水资源管理体制的代表国家。明治维新成功后，日本政府就模仿欧美先进国家的法律制度公布并实行了《河川法》，从此，日本开始了管理江河水资源的历史。2001 年，通过对水资源管理机构改革，日本政府设置了 5个中央级水资源管理部门，负责管理生活、工业、农业用水。同时，为了有效地开发、利用、保护有限的水资源，日本政府制定了比较完善的水资源法律体系，各中央直属机构按照法律赋予的权限依法行政。

　　（二） 日本水资源管理立法概述。

　　日本水资源的法律调控起步较早，立法完善，执法严格。早在明治时期的 1896 年制定的《河川法》，历经 1964 年、1996 年两次修改，均沿袭认定了河川的公有性。其中，1964 的《河川法》对河流管理的原则、中央与地方政府在河流管理上的分工、河流利用的规制、河川审议会制度等做了详细的规定.日本于 1967 年通过《公害对策基本法》，确立了国家环境管理的原则，并规定了水质环境标准，1970 年制定的《水污染防治法》

　　中规定了严格的排污标准和违法处罚标准，1993 年《环境基本法》出台，形成了现在的以《公害对策基本法》、《环境基本法》、《水污染防治法》等法律规定为内容的水污染防治立法的有机体系。同时，由于日本的国土相对较小，但水资源紧张，水利工程牵涉面大，日本制定了《河川法》、《水资源开发促进法》、《水资源开发公团法》等，将水利规划用法律形式固定下来。

　　日本水法体系中最基本的、相当于统一各项分部门法规大纲的《河川法》，在立法目的中规定了"以流域为单元对河流进行综合管理，在防止河流受到洪水、高潮灾害影响的同时，维持流水的正常功能，并在国土整治和开发方面发挥应有作用，以利维持公共安全、增进公共福利".该法立法的基本精神既强调流域水资源统一管理又强调防洪与水资源利用的协调。可见《河川法》宗旨在于防止河川由于洪水或高潮发生灾害，合理利用河川，保持河水正常功能的综合管理、国土保护与开发，保持公众安全及增进公共福利，这也成为衡量日本河川管理恰当与否的准则。

　　《河川法》强调了河流治理基本方针的确立，规定各河川管理单位必须就其分管的河流，制定有关该河流的规划、防洪标准（水位、流量），以及其他治理工程和维持河流动能所需的基本方针。在制定河流治理基本方针时，要充分考虑水灾发生的情况、水资源利用的状况以及河流环境的现状，且谋求与国土综合开发规划取得协调，并依据政令规定，拟定有利用河流综合管理的方略。

　　（三） 日本水资源管理机构设置、权责划分。

　　1.中央水资源管理机构。

　　在水资源管理方面，日本的中央政府和地方政府的职责有明确的分工：中央政府主要负责制定和实施全国性的水资源政策、水资源开发和环境保护的总体规划，如水资源开发、供水系统管理、水质保护等方面的政策和规划；地方政府则在中央政府政策的框架下，负责供水系统、水处理设施、水务机构的运营、维护和管理。此外还对公共用水的水质进行监管，对私营机构进行监督，以保证其废水排放达标。日本是中央集权和地方自治同时并存的国家，因此没有统一的水行政管理机构，有关水资源管理的行政职能，分属于不同的省管辖。日本中央级的水资源管理机构在 2001 年 1 月政府机构改革之后，主要有环境省、国土交通省、厚生劳动省、经济产业省和农林水产省。地方级的都道府县均有相应的水利管理机构。

　　但从具体负责的局级机构来看并无实质性变化，依然保持了"治水与用水分离，多龙管水"的特点。中央政府中的五个水资源管理部门之间既有分工又有合作，就是说，它们一方面分别承担着与各自领域相关的不同具体职能；另一方面，它们又通过省际联席会之类的形式相互合作，制定与水资源相关的综合性政策。

　　2.中央级水资源管理机构的具体职责。

　　国土交通省，由原建设省、运输省和国土厅以及北海道开发厅合并而成。其具体职责包括：制定综合性的水资源政策、水源区治理对策和水资源开发基本规划；河流设施的维护与管理；河水的利用与保护等。环境省，其前身是环境厅。环境省设有综合环境政策局、地球环境局、环境管理局和自然环境局。其中环境管理局，负责制定环境标准。

　　厚生劳动省，由原厚生省和劳动省合并而成。涉及生活用水的具体工作由厚生劳动省健康局水道课负责。经济产业省由原通商产业省演变而来，主要负责与工业用水供给有关的事务。农林水产省主要负责与农业用水供给有关的事务，具体包括：农业用水的规制，为保护水资源而对森林进行保护。国土厅是中央的协调机构，它负责编制全国水资源的综合规划，制定水资源的中长期供求计划，审议评价各部门的水资源开发计划。

　　3.水资源开发公团。

　　日本还有一个半官方的水利机构--水资源开发公团，是根据 1961 年颁发的《水资源开发公团法》和《水资源开发促进法》成立并开展工作的。它的基本任务是根据国家的各项长期规划和地方政府的远景规划，对日本的七大水系统一进行开发、治理，调整各方面的关系、筹集资金、统筹全国的水资源开发事业。

　　从表面上看日本实行的是多部门管理水资源的办法，但是由于日本制订了较为完善的水资源法律体系，因而日本虽然是"多龙治水",但却是"依法行政、多家管理、有条不紊".可见，日本虽然是按部门的法定职能进行水资源管理，但究其本质来讲水权是由国家进行统一管理的，以加强河流水系的统一管理于开发，保证流域规划的实现。

　　二、日本水资源管理体制的特点。

　　（一）分部门分级管理。

　　日本的水资源管理体制呈现出鲜明的多部门多级管理性，仅中央政府层面具有水资源管理职能的部门就有 5 个之多，国土交通省、厚生劳动省、经济产业省、农林水产省和环境省各司其职，各行其是。同时，中央政府和地方政府的职责也有着比较明确的分工，各都、道、府、县在中央政府政策的框架下，负责水务机构的运营、维护和管理。

　　在过去 50 多年里，经济的发展、人口的增长、人民生活水平的提高、公众环保意识的增强，给日本水资源管理带来了严峻的挑战，水资源固有的公共物品属性要求政府在水资源管理中发挥积极作用。日本政府顺应了这种要求，通过对各部门职能分工的进一步细化，不仅扮演了有关规划和政策的制定者、实施者角色，而且负责监管乃至直接或间接从事水务企业的运营、维护和管理。

　　（二） 水资源的各行政主管部门间的部门协调制度。

　　为解决这种"多龙管水"体制自身固有的弊端，日本也建立了相应的协调机构，由国土交通省内设的水资源局负责水资源日常管理的协调。同时，在机构改革之前，1998年 8 月组成了以有关部级机构的 9 个相关处为成员的"构筑健全的水循环体系相关省厅联络会议",该会议以构建健全的水循环体系为目标，开展各部之间的协调工作。

　　日本的水资源流域管理也有相应的规定，如流域各省在制定地方法规时，应有流域机构参加审议，从流域管理的角度提出协调发展的意见。在国家制定国土规划、国民经济与社会发展规划时，也应有流域机构参加，就水资源综合治理、开发利用及优化配置问题提出协调意见，以水土资源的可持续利用促进经济社会的可持续发展。

　　任何法律与制度都是根植于国家的社会文化特点的，日本民族号称和旗，其文化传统的精髓是"和",极其注重团队合作精神。上述集中协调下的水资源的分部门分级管理深深植根于日本的文化传统之中。

　　（三） 依据《河川法》确定以流域管理为主的水资源管理体制。

　　日本水资源法律体系中最重要的法律是《河川法》，其立法目的在于以流域为单元对河流进行综合管理，在防止河流受到洪水、高潮灾害影响的同时，维持流水的正常功能，并在国土整治和开发方面发挥应有作用，以维持公共安全、增进公共福利。《河川法》立法的基本精神，一是强调流域水资源统一管理，二是强调防洪与水资源利用的协调。中国目前尚无相当于《河川法》的《流域法》，有必要加强流域水资源统一管理方面的立法工作。

　　根据《河川法》的规定，日本在流域水资源管理与行政区水资源管理的关系上，明确以流域管理为主，这一点集中体现在跨行政区河流或河段上。《河川法》规定：一级河流的管理权限在中央政府，由建设大臣负责。在建设大臣指定的区段"指定区段"内，可按照政令规定，交给所在的都、道、府、县知事办理。在建设大臣要指定"指定区段"时，必须预先听取相关都、道、府、县知事的意见，要变更或撤消"指定区段"时也应经过同样手续。一级河流的支流为二级河流，其管理者为管辖该河流区段的都道府县知事。《河川法》强调了河流治理的基本原则，明确了流域管理为主的基本方针，对日本水资源管理体制的完整统一起着重要的作用。

　　日本的水资源管理体制是分部门分级管理，这种管理体制强调各个水行政主管部门的分工协作，根源于日本的政治、经济、文化等因素，对日本的水资源保护和合理开发利用起着至关重要的作用。

　　但是，日本的有些做法在别的国家可能并不适用。例如，日本多部门管理的环境水资源组织体制，是建立在日本较高的协调水平和传统文化的基础上的，而这种做法并不利于水资源管理行政效率的提高，其他国家无法照搬。因此，对于日本在水资源管理方面的经验和做法，我国必须根据本国国情，有选择地加以借鉴。