以自然流域为单元的流域水资源管理体制

　　第三章 以自然流域为单元的流域水资源管理体制

　　流域水资源管理是指以河流流域为单元对水资源进行统一管理。世界各国的流域管理体制不尽相同，一般是根据本国的具体情况或历史沿革的不同而形成或选择较为适合本国条件的管理体制。但近年来越来越多的国家趋向于对流域内的自然资源实行综合管理。这种体制具有广泛的水管理职责，并具有控制水污染的权力，但存在国别差异。

　　一、英国、法国与荷兰水资源管理体制概况。

　　（一）英国水资源管理体制。

　　英国目前在国家一级尚无专职管理水资源的政府部门，而由政府的有关部门分别承担，它们通常只起宏观控制和协调作用。地区一级的水资源管理准则由国家或地方法律规定成立的相应管理机构承担。英国是世界上较早建立水资源流域管理体制的国家之一，以英格兰和威尔士两地区为代表。目前，基本形成了中央对水资源按流域统一管理和水务私有化相结合的管理体制，中央依法对水资源进行政府宏观调控。

　　英国没有专管水资源的国家级行政部门，相关涉水职责分散在不同部门，与水资源管理相关的国家级行政部门主要有 3 个：环境、运输和区域部，农业、渔业和食品部，科技教育部。环境、运输和区域部全面负责制定总的水政策以及涉及水资源的法律等宏观管理方面的事务，最终裁定有关水事矛盾，也包括监督按照 1991 年水法规定的取水许可制度的执行情况，并邀请包括水公司、水公司协会、水服务协会、水服务办公室在内的与水环境有关的 100 多个组织的代表参与审查取水许可制度。农业、渔业和食品部主要负责农业灌溉排水等，并负责提供中央防洪经费。科技教育部主要负责有关水利方面的科研教育活动。

　　自 20 世纪 70 年代开始，在英格兰和威尔士，水资源管理体制发生了两次较大的变革。一是英国政府在 1973 年把英格兰和威尔示划分为十个区域性的水务局，实行按流域分区管理，每个水务局综合管理辖区内的水源、供水、污水处理、污染控制、防洪等问题，实现了流域水务一体化管理。水务局不是政府机构，而是由法律授权的具有很大自主权、自负盈亏的公用事业单位。

　　二是 1989 年水务局实现私有化，改变水务局既是管理者又是水资源开发利用者的局面，将水务局一分为二，一部分组成属私人的水公司，负责供水和污水处理以及供水和污水处理设施的建设等。另一部分则组建为国家河流管理局（后来的国家环境署），它的基本职能为：对水资源进行管理，保证水资源开发利用和环境之间的协调平衡；制定保护河流、地下水水质的政策和标准；发放用水、排水许可证，并对经营活动进行监督；对违法者进行起诉。

　　这样就实现政府部门在水管理与水产业经营的职能分离，进一步提高了水资源管理的水平和效率。1993 年因削减经费，精简机构，将几个水公司合并撤销，现改为 8 个地区供水公司。这样的一种机构设置开创了现代流域管理的新类型。

　　（二）法国水资源管理体制。

　　法国曾依据 16 世纪的水政策，实行以用户为基础的水资源管理。二战后至 1969 年，法国由一个农业国迅速向工业国转变，快速的工业发展和城市化进程，水需求迅速增长，污染不断加剧。针对这种状况，促使法国对水资源管理体制进行了改革，并在 1964 年颁布了水法，从法律上强化了全社会对水污染的治理，建立了以流域为基础的水资源管理体制，并建立流域综合治理机构。

　　在 1992 年，对 1964 年的水法进行修改、补充和完善，强调水资源的有效均衡管理，且明确指出，"实行以自然水文流域为单元的流域管理体制",设置国家级、流域级、地区级、地方级等层次的水资源管理机构。它是以流域管理机构为基础建立起比较成功的水资源管理体制的国家之一。

　　法国国家级的水资源管理机构有环境部、国家水资源委员会、农业部、设备部等。

　　环境部是法国水管理的统管部门，主要负责制定全国性的水管理法律法规，负责部际工作协调；监督农业部、设备部等部门有关水资源管理的工作；制定流域水资源开发规划和各省水质改善目标等。国家水资源委员会是一个包含用水代表和政府代表的顾问性机构，引导国家水政策的发展走向，负责起草法规及规章等。农业部主要负责农业及村镇的供水、农田灌溉和农业污水处理等。设备部的职责主要是防洪。与此同时，中央部门间的协调是通过与水资源管理有关的 13 个部门组成的国家水资源委员会来进行的。

　　根据 1964 年法案，法国共划分了六个流域，并相应建立了两类流域机构，即流域委员会和流域水资源管理局。流域委员会的成员：用水户、社会团体的有关人士，特别是水利科技方面的生态学者的代表；不同行政区的地方官员代表；中央政府部门的代表，三方代表各占 1/3,采取的是一种"议会"形式。

　　流域委员会的职责是审议和批准流域水管理局提交的工作计划；制定本流域的水规划和水政策；协调水的各种用途，并调和各地之间可能产生的冲突，以及促进成员问的对话与协作等。流域水资源管理局为流域委员会的执行机构，它是向国家负责的公共行政管理实体，同时接受环境部的监督。流域水资源管理局的职能主要有：确定流域水资源开发利用总体规划；制定技术、财务规划，对流域内水资源的开发利用及保护治理单位给予财政支持；为公益性水资源工程筹措资金，对公有和私营污染治理工程给予补贴和贷款等。流域委员会对流域水资源管理局水政策及流域规划提出咨询意见，由流域水资源管理局局长负责落实。

　　流域委员会与流域水资源管理局是咨询制约的关系，二者构成了法国主要的水资源规划机构。

　　法国水资源管理最重要的一条成功经验就是实行以流域为主的水资源管理体制。法国的六个流域既有流域管理委员会的议事决策层，又有流域水管局的管理执行层，二者职能明确，管理得力，监督有方，运转协调，取得了显着成效，逐步实现了水的良性循环，促进流域经济和社会的繁荣发展。

　　（三）荷兰水资源管理体制。

　　荷兰的水管理主要是公共事业部门负责，随着公众管理体制的演变，水管理在荷兰已变成了地方集权式的管理，这种权力来自上一级政府的授权。这种方式一方面可以充分考虑各地区的利益和面临的主要问题，也可以对中央政府的行为进行有效的监督。

　　荷兰是一个领土分散、水系复杂的国家，水资源管理机构存在着三个层次-国家级、省级、水董事会和市政府。每个层次都有各自的立法机关和决策执行机关，并履行相应的职责，不同的部门按照立法授权负责执行各自不同的政策和任务。

　　国家级水资源管理机构中，交通、公共工程和水管理部，主要负责国家防洪和水资源管理，对国有水域和水资源进行规划和管理，负责综合性水法规和政策的制定，以及国家级的基础工程等。同时，对省政府进行监督，指导市政府和水董事会的工作，也负责水董事会不服省政府的决定而提出的上诉的裁决。该部还负责管理成立于 1798 年的水利局，该局负责管理所有国有水域和国有水工建筑的工程部门。房屋、自然规划与环境部负责荷兰的总体环境政策的制定、规划与协调，主要是有关大气、土壤、废水、固体废弃物、噪声、辐射等方面的法规及其环境影响评价依据，负责饮用水、排污和土地规划，水质标准等。农业、自然资源和渔业管理部主要负责与水有关的自然规划及国家水政策的制定。

　　省政府是水管理的主体，负责制定省的水管理计划以及地下水和区域内的地表水水质的管理。同时，负责制定那些非国家管理而又具有地区水域性质的水防洪战略政策，也负责组建水董事会，界定水董事会的任务等。当市政府、居民、公司与水董事会发生矛盾时，省政府负责裁决。

　　省当局可以调整政府不同部门的分工，如水资源管理、水环境保护、自然资源保护、居住区和交通规划等等。市级水资源管理部门主要负责城市的污水收集和排放，建设、维护、管理辖区内的污废水收集系统，并将收集到的污废水送到水董事会管理的污水处理厂进行处理。此外，还对水政策运行中存在的问题提出修改意见，对河渠、港口进行水管理。

　　荷兰的水董事会是一个具有特殊功能的、非政府的、公共的、经济独立的组织。水董事是依据"利益-付费一发言权"（Interest 一 Pay 一 say）这样一个原则，通过民主形式产生的一个水资源管理的基层组织。水董事会是由参与者的代表组成的，参与者来自各个关注水管理的团体，包括土地主、租赁人、房屋所有者、公司甚至是当地所有的居民。本着"利益-付费-发言权"的原则，那些受益方必须为所获得的服务和收益付出一定的费用。水董事会的民主管理模式，以及"利益-付费-发言权"的原则较好地协调了不同利益团体之间的矛盾和责、权、利的关系。1992 年荷兰政府颁发了水董事会法，明确了水董事会的组成、管理机制、权限以及与地方政府和中央政府的关系等。

　　从历史情况来看，省、水董事会和市政机构都享有相当大的自治权。但自第二次世界大战后，省、水董事会和市政机构逐渐加强与中央政府的合作，中央政府在政策制定中起先导作用，省、水董事会和市政机构在中央政策的框架下制定配套实施政策。

　　二、英国、法国、荷兰水资源管理体制的特点。

　　欧共体是典型的实行综合性流域管理体制的代表，当然欧共体中国家与国家之间水资源管理体制的运行等方面也是存在差异的，在这种以自然流域为单元的流域管理体制当中，水资源管理机构具有广泛的控制水污染以及对水资源进行管理等多层次的权利与职责。本文通过对这三个国家水资源管理体制组织机构、流域管理机构的运行等方面的研究，可以发现它们在水资源管理体制的构建上有一些突出特点：

　　（一）以自然流域为基础进行水资源管理。

　　水资源管理己从各自为政的区域管理向尊重水资源自然特性的流域管理发展。地区级的水管理机构积极参与辖区开发计划的制定和执行，促进协调研究工作以及监督和批准项目的执行等。让地方水管理机构充分参与水资源的管理，有利于水资源更加合理的开发利用和节约保护。

　　在流域管理层次，英国以政府行为为主导。英国政府通过国家环境署推行流域取水管理战略（CAMS），按流域分析水的供需、环境平衡、水资源的优化配置、跨流域调水的必要性和可行性、工程布局及成本、社会"成本-效益".政府通过批准和发放取水许可证实现对水权和水量的分配，平衡流域内地表水和地下水的开采量；通过批准和发放排污许可证，提出对污水治理的要求，实现对河流水质的控制，保护水资源生态平衡。英国的国家环境署下设 8 各派出分支机构，在水资源管理上有些类似于我国的流域机构，但在管理手段上（包括政策法令和经济手段）实现了良性发展，这方面比我国的流域机构要更好操作。

　　法国在 1964 年颁布的《水法》是法国采取流域管理体制的法律基础。在此基础上经不断修改、补充与完善，目前采用的是 1992 年颁布的《水法》。在法律法规的指导下，法国实行以水文流域为单元进行水资源综合管理的设想成为现实。

　　将水资源的水量、水质、水工程、水处理等进行综合管理，是法国流域水资源管理的特点与成功的标志。

　　流域机构注重从经济、社会、水环境效益上强化水资源的综合管理，重视与强调水质与污染控制管理力度，通过政策、法规、经济手段等方面的措施，减少污染，促进节水。

　　法国的流域委员会既像一个"议会",又像一个"银行",提供贷款投资地方工程和治理流域，同时获得利息回报。采取"以水养水"的政策，并通过法律手段确保流域委员会稳定、充足的资金来源。

　　流域委员会通过协调，制定水开发与管理的总体规划。流域委员会制定的规划很有操作性，每 5 年制定一次，有战略目标，有建设重点，有实现规划目标的具体项目和投资估算，能够真正起到指导流域水资源可持续利用、流域社会经济可持续发展的重要作用。

　　在荷兰的水资源管理中，重点是强调水资源的综合管理，重视协调方式的运用。在协调的方式上，荷兰采取协商、行政裁定和法院判决 3 种形式。地区、部门、机构、个人之间在水资源开发、利用、管理、保护中的矛盾，首先由各方进行协商、谈判，如达成一致意见，则签定协议共同遵守。如协商不成，则由所在区域的水行政主管部门进行裁定。跨省或重要江河的矛盾由水资源部或其所属派出机构裁定。如不服，当事者可向作出行政裁定机关的上级部门要求行政复议。在荷兰，行政裁定是处理、协调水资源管理矛盾的一个重要手段。

　　1989 年荷兰第三次制定了国家水管理政策，确定了对水资源实行综合管理的方针。水资源综合管理要求对地表水和地下水、水量与水质实行统一管理，保证水资源的可持续利用。水资源综合管理的基础是公众参与的良好机制，以及合理的政策、法规和财政机制。为了确保顺利实施水资源综合管理，国家采取了一系列措施，如依据水资源基本法和许可证制度，确定谁可以使用水资源，在什么条件下使用。

　　另一个重要问题是将水资源综合管理纳入其他政策领域中，例如农业、渔业、环境和空间规划等。

　　（二）注重法律对流域管理体制运行的保障作用。

　　英国、法国、荷兰这三个国家都非常注重发挥法律的规制作用，以立法确立流域管理的目标、原则和运作机制，并对流域管理机构进行授权，明确流域管理机构的地位，保证流域管理体制的正常运转。通过法律明确规定管理主体的权利、义务和责任，同时把参与水事活动的政府机关、事业单位、企业单位的职责明确分开，各自在法律赋予的权限范围之内充分发挥作用，若有越权或违法行为发生，通过法律手段予以纠正或处罚。

　　早在 1930 年英国土地排水法就规定建立排水区委员会，并授予其排水、发电、防洪方面的权力。英国的水资源管理体制和欧盟《水资源管理框架指导方针》的要求最为相符。1973 年《水法》颁布后，英国开始实行流域统一管理。1989 年《水法》修订后，水务国有化管理向私营化服务转变。《水法》、《流域管理条例》都是英国进行水流域管理的依据。

　　法国是法制比较健全的国家，强调运用法律手段管理水资源。水资源管理的机构设置，水资源管理机构的权责结构、运行方式、管理的程序和手段都在法律框架内进行。

　　例如，法国环境部是根据 1964 年法律规定于 1971 年成立的，其主要职能之一是行使法规规定的职能。法国《水法》对流域委员会和流域水资源管理局的法律地位、组织机构、职能权限及与政府部门和用水户的关系等作了明确规定，并对流域委员会和流域水资源管理局的职责划分和工作衔接进行了规定.

　　荷兰的各级水管理机构职责明确，其法律规范为实施水资源的全面管理提供了一个有效协调的基础。荷兰的水法律有两种，组织法和管理法。组织法主要是指水管理机构组成的法则，而管理法具有政策框架的特性，仅仅包含一定的目标，很少有具体的内容。

　　同时，荷兰政府还规定，和谐的自然开发与航运条件必须与满足娱乐、自然、景观所需要的水质措施相一致。政府与省区必须使工程满足与水资源相关的需求。国家发展计划及与水资源有关的政策文件中，应当包含如何操作水管理的具体步骤。水资源管理条例作用于整个水资源管理领域，在现有的相关法规中可以见到此条例。它是现有法令的补充，协调整个水资源管理，是地表水定量管理的特定条令。为确定水资源领域内机构的职能，要考虑三个条令：一是"关于地表水污染治理的条例",它提供废水排放许可制度体系，由国家和省级的有关部门操作；二是"地下水资源管理条令",包括地下水管理的规划和调控框架，由省级部门操作实施；三是"土壤保护条令",包括地下水质保护的规定，由各省级部门制定的地下水质规划要依照这项条例执行。

　　（三）重视公众参与。

　　在水资源管理中，充分重视公众参与，即所有与水有关的部门都参与管理，采取协调一致的行动。公众作为水资源管理的最终受益者，应当参与对水资源的管理。从以上三个国家的做法中可以看到，都将用水户作为水资源管理中的代表，但参与形式不尽相同。在"水议会"管理体制中，用水户与地方政府、专家一起成为流域委员会委员，共同对流域水资源的开发利用、节约保护进行咨询和决策。

　　法国《水法》体现的水资源管理的原则之一是"水政策的成功实施要求各个层次的有关用户共同协商与积极参与",也就是"协商对话"原则。此种对话机制是建立在国家级、流域级、地方级三个层次上的。"水议会"是实现这一民主原则所采用的形式。

　　它包含了地方政府、用水户、中央政府有关部门及专家各方面的代表，依投票表决来决定各种事务。各级流域机构除中央及地方代表外，都吸纳了用水者和相关专家作为其组成成员，根据这一机制，流域水资源管理局成员、用水户和国家行政代表可就流域水管理事务进行协商对话，从而使各项具体决策不仅能够充分代表社会相关各方的意见和利益，而且具有科学性，从而实现流域的高效开发利用和可持续发展。

　　特别值得一提的是水董事会在水资源综合管理协调中独特的作用。荷兰的水董事会就是建立在广泛的公众参与的基础上的民主团体，水董事会法为水资源综合管理的有效实施提供了保障。作为水资源综合管理的执行单位，水董事会采用"利益一付费一发言权"这一水管理原则，用来协调不同利益持有人之间的矛盾，采取水董事会的代表大会、董事会、主席的民主管理模式，较好地解决了责任、权利、义务之间的矛盾。