世界主要国家水资源管理体制对我国的启示

　　第五章 世界主要国家水资源管理体制对我国的启示

　　世界主要国家的水资源管理体制都有其自身的特点和优点，每个国家都应基于本国实际来决定使用哪种体制。三种管理体制有其相同的特点，一是对水资源本身所具有的性质有准确的认知，即最本质的--整体性。不管是何种体制，其实质都是对水资源的统筹管理，只不过在实际操作中会采用相异的手段，如统筹管理下，有的是国家一级的，有的是地方一级的，还有的则是流域一级的；二是依法建立水资源管理体制并依法保障其运行的。世界上水资源管理比较成功的国家，都有其比较一致的经验和做法，如有完善的法律法规制度、严格的遵守制度等。从本质上说，水资源的管理体制涉及的是法律层面的问题，它的很多方面都必须以法律的形式来确定，如机构的设立、权力责任架构、运行的方式等。从立法的视阈出发，科学地规范其管理并确保其操作的稳定度，把体制改革和法律法规的完善相结合，以此可以更好地使国家的机构设立和相关职责划分趋于合理和法制化。特别要注意的是，在管理体制中，各国在流域管理方面应该因国家而异，在深刻剖析国家实际的基础上来制定规章制度。三是加大建设管理机构的力度，应由国家牵头，统一去开发、去管理。综上所述可知，在国外，其水资源的管理上有共通点，如机构的设立不会受到行政权力的干预，他们的流域管理方面，则是设置专门的管理机构全权统辖区域内的大小事情，尽量避免分散管理。当然，不管哪个国家采用的是何种体制，都是基于水资源的属性，站在国家对资源的统一开发和统一管理角度上的选择。

　　一、我国现行水资源管理体制及其存在的问题。

　　（一）新《水法》确定的水资源管理体制。

　　我国现行的水资源管理体制是 2002 年新修订的《水法》确立的流域管理与区域管理相结合的管理体制。这种体制不是国外部分国家推崇的单一流域管理，也非单一的按行政划分的管理，而是从我国的实际出发，在总结多年经验和面临水资源危机、污染严重的基础上选择的一条必由之路。

　　新《水法》在体制调整方面的主要表现为：

　　首先，是流域和区域管理结合的新体制的确立，其中大致确立了关于流域机构的相关管理职责，涵括了水功能区的划定、管理、水质监测、排污监督等很多方面，这些规定不仅确立了流域管理机构在水资源管理中的法律地位，而且在原则上划分了流域管理机构与区域管理机构的管理职责与权限，对于实施流域控制具有实际意义。

　　其次，是进一步完善了统一管理与分部门管理的体制，确立了统一管理与部门管理相结合、监督管理与具体管理相分离的原则。在原《水法》中，只是规定了体制如何，但并未给出管理的具体范围，这使得权力管辖冲撞，造成不小的矛盾。而在新《水法》中，则在一定程度上解决了这个问题，具体体现在明确了监督的范围和具体的管理环节，这样就保障了公共权力对公共利益的止损性，利于权力之间的制约平衡，还能使各个部门明晰责任，加强管理。

　　（二）现行水资源管理体制存在的主要问题。

　　我国现行水资源的管理体制并未打破单一行政区划性的管理的方式，所做调整依然建立在单一区划管理前提上，并没有把市场技能引导到我们国家的水管理体制过程中，从我国管理体制的历史沿革和现实国情看，主要根源于以下因素：第一，计划经济体制的影响。一定的经济体制决定要有与其相匹配的水资源管理体制，在我国，水资源管理体制是在当时计划经济时期的体制上建立的。目前，因为体制的运行有其稳定性并相对独立，所以，虽然我国已经确立市场经济体制，但却仍然要受到计划时期经济体制的影响，呈现出的依然是一种单一的行政管理方式。第二，水资源自然属性的影响。水作为一种基础资源，同时又是生态环境的控制要素之一，我国政府一直对水资源施行国家所有制，水资源的开发利用由国家进行规制。

　　1. 机构设置：部门分割、流域管理机构法律地位模糊。

　　按照 2002 年的《水法》，我国的水资源管理从"统一办理与分级、分部门管理相结合"的体制转型为流域与行政管理结合的体制，对我国水资源进行统一管理和监督的角色则是由国务院水行政主管部门担任。从实质上讲，现行的水资源管理体制仍然是一种分级分部门管理，并没有形成事实上的统一管理，各涉水部门林立，以至于用水、管水分散，不利于水资源的集中管理。

　　是以，我国现行水资源管理体制的最主要问题就是"多龙治水",这类制度自身产生的缺陷首要体现为：第一，流域的管理层面上的"条与块的分割";第二，地区管理上的"城乡分割";第三，功效管理上的"部门分割";法制的管理上的"政务的分割",出现了不必要的分权现象。根据我国现今的《水法》，主要的流域管理机构有三级：水利部、流域管理机构、各地方水利厅。

　　我们目前的《水法》规定了流域管理机构之法定职权与在整个法令体系中的作用位阶，明晰其是派出性机构，在统一管理上对流域水资源具有相当的推动作用。具体实践中，我国的水资源管理体制是以区域管理为主，流域机构的权利或被减弱或被瓜分，缺少对水资源管理工作的自决权，不利于流域统一管理的实现。

　　我们国家从某种意义说并未有真正的流域法令法规，对于牵涉到水管理的相关事务仅能在某些零散的法律（比方我们国家的《防洪法》）中看到，另外针对各层次的流域的管理机构的性质方面并不能找道具体的规则。

　　但依照《国务院行政机构改革和编制管理条例》第六条之规则，对于流域的管理组织的性质作了另外一只说明，两种规则之间有着明晰的冲突且未能有效的确认流域机构的法令上的作用位阶。由于地位上的模糊及现行法令间冲突，流域的管理机构权能流于形式。

　　2.权责结构：职责交叉、事权划分模糊。

　　新《水法》确立了"国家对水资源实施流域管理与行政区域管理相结合的管理体制",提出"国务院中的水行政主管组织部门在国家确定的重要的江河、湖泊建立流域的管理机构，在其下辖的区域范畴内履行法令及行政层次上的法规明确规整与国务院的水行政主管的部门所授予之水资源的管理、监督责任".

　　新《水法》明确将部分重要职能，交给了流域的管理机构。

　　根据新《水法》，水利的主管部门对水资源进行统一的管理与监察，依据《水污染防治法》中却规定由环保部门对水污染的防治施行监察管制，其结果就是水质归属于环保部门承担，而水量则归水利担当。此类规定将原本是彼此紧密关联的相关水体的两个层面分裂开来，致使环保部门与水利组织机构间职责交叉、重合。此外，流域的管理机构是流域全局的利益代表者，而地方的行政级别区划内的行政主管部门是地方利益的代表者，因为地方局部权益与全局性的流域利益间之抵牾，将造成流域的管理机构与地方政府水行政的主管部门对于水文物质资源监督过程当中的相互争权和推诿。再加上执法活动本身以及执法部门天生的趋利性，更是加剧了这种局面。因此有必要通过法律手段，明确流域机构和地方政府水行政主管部门之间的职权划分，做到定分止争。

　　3.运行机制：缺乏公众参与的协商机制新《水法》在公众参与这个问题上做了相关阐述，如在流域综合和专业规划上都有专门且明确的规定。但在实际操作中却并不理想，很多规则并未真正地被执行。其原因在于：第一，在法规制定环节就没有征求大众意见，大众缺乏参与。在我们国家现今《水法》的第十七条中只是粗略的规定在制定国家范围内的有关筹划时牵涉到的有关中央政府的相干组织部门与地方区划内的相关政府是可以参加的，在我们国家的实践中依据此规则并不能充分听取各层次的公众需求。

　　二是没有规定规划未能实现时和违反规划时的责任追究问题。在法律责任一章出现的仅是原则性规定，这样不利于保障有关法令的权威性也使得其实效性不足。

　　在水资源管理体制运行当中，相关行业和各个层次上的公众代表并未直接介入到流域的水资源管理决议计划过程，公众知情权缺乏相应的保障，并且流域机构的管理缺少对应的监管机制。在如许的情景中，流域管理工作与区域内的水资源管理事项的决议计划，由于缺乏用水户与其他用户代表的参与，本质上来讲，这种决策是单边性的，仅是行政区域利益的表达。在实践中对于能否将各层面上的多方权益纳入到决策筹划的管理中是不确定的，事实上也没有从制度层面进行规整。此外，这类决议计划常常造成缺少有用监测与规制，不能够切实地表达地区、一定行业与公众的权益。

　　二、世界主要国家水资源管理体制对我国的启示。

　　依托于立法手段具体划定流域的管理机构职权，并保障其体制的顺利运行，对我国逐步形成流域和区域二者结合的、科学的水资源管理体制有着非常重大的意义和借鉴价值。我国目前非常重视法治化管理，制定出一部符合中国实际的综合流域法规。

　　（一）完善流域管理与区域管理相结合的水资源管理体制。

　　在完善我们国家目前的水管理体制过程中，必然要考虑到我国水资源的特点、水资源的管理历史与现状，同时，还要考虑我国现阶段的政治经济体制，以此为基，才能构建出适合我国国情的水资源管理体制。

　　流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，是国家以水资源统一管理与地方行政区域分级管理为基础的。建立流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，是建立水资源统一管理体制的核心内容。流域管理，是水资源统一管理体制的前提；作为具体管理的区域统一管理，是流域管理的组成部分，是建立水资源统一管理体制的基础，并通过它保证流域整体效益的实现。

　　基于当前，我国水资源管理的相关部门割裂、管理组织职位不清楚等现象，可以依据法国在水资源管理部门中的设立办法，结合目前我国大部制改革思想，在我国逐步形成流域为主和区域为辅体制的同时，选择从上到下，分别建立囊括国家、流域、省域和市县在内的四个层次上的水管理组织。同时实施垂直规整，以在组织层面上明晰流域管理组织和地区管理组织在法律范畴内的地位，从而逐步消除水资源流域和区域管理组织之间的权能冲突。

　　在现阶段，也要加强流域层面的管理，成立必要意义上的流域管理机构，确保其独立的法律地位。我们国家目前的《水法》所规定的由流域管理组织行使的权限中，有 2/3以上是宏观层面上的，其权力较多地呈现为决策监督权，而实施层面上的权力归属于地方水利部。地方政府对地方的水利部门的人事任免权和财政收支权具有干涉性，其难以摆脱地方利益的束缚，而流域管理组织在行使自身监督管理权的时候又没有合法的责任追究制度作为有力的后盾。由此，从长远上来看，要实现流域整体性的管理，需参考我国现有体制，实现中央政府层面上的水利部-流域管理机构-省级层次的水利管理部门-市级的水利管理部门如此的垂直领导形式。

　　和国外不同的是，我国水资源是属于国家所有，国家完全掌控，事关水利方面的工程设施也是由国家投资建设，再者，我国地域比较辽阔，省份也多，跨地方协调很有难度，除非政府领导出面，强制执行，不然很难践行下去。所以，对于现行水资源管理体制中的机构设置问题，特别是流域机构的完善，必然要考虑到我国的政治经济体制改革进程及社会文化传统。

　　（二）合理划分水资源区域管理和流域管理机构的事权。

　　科学合理地区分彼此间的权能，明了行政区域与流域管理组织之间权柄分配，是实现我国目前的水管理体制的有效性运行之根本选择。

　　在施行我们国家目前的水管理体制之始末中，在明晰水资源的管理组织间职权分配上，在遵从决策、执行、监督权互相影响与制约规则的同时，还要遵循两个原则：第一，是行政区划层面的水资源管理要顺从水文流域层次上的水管理，第二，是行业的水资源管理要从命于水文流域层面上之统一性管理。对于那些对流域整体水资源配置有重要影响的支配性水利工程，不应由地方直接参与管理的重要河段，以及一些常引起纠纷的省际重点边界河段，应由流域水资源管理机构直接管理。

　　总体上，应在流域全局和地方利益平衡的基础上，再调动流域管理组织和地方水行政管理部门的自主性。在流域管理和行政区划管理协调之情形下，流域机构在侧重处置具备全局性影响事务的时候，要把流域整体性作为基石。

　　详细来说，应连系我国现今的《水法》已经设定的规则举行确权。一方面，制订综合性《流域管理法》，进一步细化规划统一制度，划分流域管理和行政区划管理组织的管理规整范畴，确保流域统一管理的实现。在对比较重要的水文活动进行组织监察、审核等范畴内，流域的组织部门和地方的水行政主管机构存在着指点合作关系。对于大中型水利工程的建设是否符合流域综合规划及防洪规划，应当由流域管理机构负责审查并签发规划同意书；地方层次的水行政主管机构对小规模的水利工程的建设是否符合基本要求进行初次审查，然后由流域的管理组织发放同意书。流域的管理组织与地方层次上的水行政主管机构，这二者在地位是责任承担的主体和配合责任的关系。

　　另一方面，明确划分流域管理机构与省级政府水行政主管部门的职权。再由省级政府的水管理机构，将其权限向地、市、县的水管理组织从上至下进行逐级分解。如斯才可达到各司其职，各行其是。当前重点是明确河流水量分配和河道分级管理两个方面的职权划分。在流域水管理法律体系中，行政区域层面上的管理是其中的重要组成部分，所以，不能将流域管理与行政区域管理分割开来，而应做好二者的协调。

　　流域的管理组织应主要做好流域范围内的具备水文流域整体性且触及各个省域、单独区划并不能完成的事情，要为流域范畴内的省市区做好后续工作。在强化流域管理的同时，要充分调动各地方政府与水管理主管部门的能动性。在由流域管理机构负责的直管河段，地方政府重点要做好配合流域机构管理的职责。

　　在现代法治理念下，不管是国家权力机关的设置还是国家机构权力的行使，必须具有一定的法律依据，这也是依法行政的必然选择。从机构革新的长期性和艰巨性来看，革新一定牵一发而动全身，激发各类权利及既得利益的重整，触动既有权力和既得利益，因此必然会遭遇各方阻挠，所以必须要依靠法律的强制力。是以，要选择一种有效果的外部制约机制明确水管理组织的构建与职权划分，这也是消除体制性障碍的必然选择。

　　（三）运行机制中公众参与的完善。

　　水管理的进程里，若是缺少大众的介入将缺少有益的监督。近来，各国纷纷制定相应的政策，支持和引导公众参与到水资源管理中。在欧洲，为增进居民参加到水资源管理工作中，公布了一系列政策措施，此中，有两个政策文件最具影响力，即《奥胡斯协议》和《关于公众获得环境信息的指导方针》。

　　《奥胡斯协议》准确指出居民介入环境管理的三项基本权利，即知情权、参加决议权与质疑权。《关于公众获得环境信息的指导方针》针对居民的权力、管理机构责任和居民信息服务体例等方面，进行了具体规制。

　　在法国的水管理体制里，实行的"三三制"组织结构充分保证了居民之知情权，这些于我国都存在着现实上的参考价值。我国的公民也有权依据法律手段去知道有关水资源的信息，在政府进行决策时，公民也可以参与进来，通过各种方式来一起参与决策的生成和实行，并说出自己的心理需求。对于公众知情权，国家可通过制定相关法律将其作为一项重要权利予以确认，同时建立相应的权利保障与权利救济机制，使公众知情权落到实处。根据我们国家现今之《环境保护法》，公众参与首次出现在环保法之基础原则范畴里。

　　可以预计，我国将长期鼓励各种类型的大众参加到各类别的生活生产环境的保护中，并最终形成各层级各行业各领域之大众相协作的新形势下的环保结构。新环保法依靠专章对环境信息公开与公众的参与进行了具体规定。此外，在现有《政府信息公开条例》、《环境信息公开办法》等法律规定的基础上，对涉及水资源的信息公开的范围、方式及途径等内容，通过出台具体实施办法做出具体规定。另外，要形成相应的责任问责机制，针对信息公开责任主体的责任承担与责任追究等问题进行具体规定。流域的管理应遵守水资源的统一管理原则，并通过政府宏观调控、流域民主协商以及用水户充分参与的运行方式，勉励居民能动表达需求，并在当局、用水户代表和私利性的组织机构间成立合作基础。