公众参与水资源保护的意义

　　第一章 水资源保护中的公众参与机制概述

　　近年来，随着水资源浪费与污染情况的加剧，水资源保护问题日益上升为我国政府需要重点解决的问题，相继出台了诸如《国务院关于实施最严格水资源管理制度的意见》、《水污染防治行动计划》等一些政策法规，以期更好地解决我国水资源污染方面的问题。而随着公众环境意识与民主参与意识的增强，公众作为主体参与水资源保护的力度也逐渐加大，水资源保护公众参与机制在我国已初步形成。

　　一、核心概念界定。

　　为更好地研究水资源保护中的公众参与机制，我们必须对其中涉及到的相关概念如公众参与、公众参与机制、水资源保护进行清晰界定，明确公众参与水资源保护的机制的内涵。同时，对本文之后研究中可能涉及到的有关概念如社会资本进行定义，以便更为准确的研究。

　　（一）公众参与与公众参与机制。

　　我国很多的学者例如俞可平教授、贾西津教授、蔡定剑教授等等都对公众参与进行了界定。在俞可平教授看来，公众参与即是公众想要对相关部门的决策制定产生一定影响，并能够在一定程度上改变自己的生活而做出的所有行为。俞教授认为的公众参与的范围比较宽泛，包含了公众参与相关的投票活动、参与候选人的竞争选举、参与公共决策的制定、参与专题听证会、写信或上访、通过示威或者游行的方式对一些活动进行抗议、通过宣传理念来动员其他人与自己一同建立相关的社团等.贾西津教授认为的公众参与则更注重的是公民通过投票等活动而进行的政治参与，同时他也认为公众的参与范围会逐渐从政治方面的活动扩展到一切的社会公共事务上.蔡定剑教授认为，公共参与应当是一种互动的行为，当政府和相关部门想要做出一些决定或者出台法律政策的时候，可以让公众通过一定的方式表达他们的想法，让政府与公众站在一个平等的位置上，通过两者之间的沟通与协调，最终得出一个令两方都满意的结果。因此，以蔡教授为代表的学者们所定义的公众参与并不包含一些公众或者政府单独一方的活动，例如选举、示威、游行等.

　　本文认为，公众参与是指有兴趣加入到有关行政部门的政策制定中去，或者有可能被行政机关的某些决策与活动影响的公众，都有权利参与到相关的决策的制定与实施中去，并且他们的参与行为能够对行政机关的决策或活动产生一定的作用.并且，在决定产生后，具体措施的实施过程中也可以亲自参与、监督，并在受到侵害后追责和求偿。

　　"机制"是指一个组织内部在运行和变化过程中呈现的一种规律，它在各种类型的系统中都起着最重要的作用。理论上，在最为理想和完美的状态下，组织内部形成的机制能够使得一个社会系统自行运转，并且在外部的环境发生一些突然的变化时，仍然能够迅速及时地作出相应的反应，对自身原有的一些方式和程序作出调整和相应的改变，保证最终可以实现既定的目标。

　　本文认为，公众参与水资源保护的机制就是指公众参与水资源保护过程中，将他们能采用的各种途径与方式组合在一起形成的一个系统。它不是一个静态的概念，这种系统能够将水资源保护中公众参与的各种手段、途径、方式整合在一起,形成一个有一定规律可循，有一定标准可以依据的整体，并且能够用动态的形式反映和分析这个系统中的各个阶段或是方式，从而能够从整体和全局上评价水资源保护过程中公众参与的意愿、过程和成效。

　　从功能主义的角度来看，在水资源保护公众参与中，可以将其划分成信息知情机制、沟通协调机制、监督机制以及权利救济机制四个部分。信息知情机制是公众参与水资源保护的基础，只有公众能够通过既定的途径对相关的政策、法规以及企业单位的相关情况有及时全面的了解，才能与政府处于一种信息对称的状态，在参与水资源保护时才更有底气。沟通协调机制是能通过一定的程序将公众的参与意愿与政府的导向相结合，在沟通调整的过程中，使得最终的决策能够体现公众的意愿，又能够实现既定的目标，这是公众能否真正参与到水资源保护中去的重要部分。监督机制贯穿在水资源保护公众参与的整个过程中，公众通过合法的手段监督政府与企业的行为，保障自己的参与权以及相应的环境权益不受到侵害。权利救济机制是指公众的环境权益或者参与权受到侵害时，可以使用合法的方式扞卫自己的合法权益，并获得相应的补偿，在水资源保护中主要是指公益诉讼的方式，这是保障公众顺利有效参与水资源保护的最后一道保障。

　　（二）水资源保护。

　　水是我们在企业生产和日常生活与活动中广泛使用的资源，水资源不仅被广泛得应用于农业种植、工业生产和生活起居中，而且还被用于发电、运输、养殖、景点参观以及环境营造等各个方面。从广义上来说，地球上现有的水资源是指水圈内总体的水量，包括地表水和地下水，而从狭义上来说，水资源则是指每年可以自行恢复的淡水的总量。水资源是我国建设与发展过程中不能缺少的重要的自然资源。目前，我国在水资源的使用过程中存在浪费和污染两方面的问题，本文中涉及的水资源保护定义为对生产生活中用水存在的污染和浪费的治理以及预防措施。

　　水资源浪费和污染问题一直是大家关注的热点问题，随着社会的发展和科技的进步，虽然已经采取了一定的方法和措施，但是仍不能很好地解决。我国政府近年来十分重视水资源保护，相继出台了很多政策法规对水资源保护做出相应的意见指导与部署。2012 年初，国务院颁发《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，要求有关地区和部门加强研究，创设一套用于评价生态用水和生态河流的评价指标体系，对国内一些重要的河流湖泊生态情况进行定期的评价评估，针对水资源管理制定更为妥善的资金投入方案，不断完善对水资源生态利用的补偿机制，通过更严格更完善的法律法规对相关的水资源治理工作进行法律监督和社会监督.2015 年 4 月，国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》与《水污染防治行动计划》。《计划》要求全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，加大力度推动我国以改善水环境质量为核心的生态文明的全面建设，强化源头控制，系统推进水污染防治、水生态保护和水资源管理，坚持政府与市场之间的协调合作，在改革与创新方面投入更多的精力，让公众都参与到相关的水资源保护活动中，形成"政府领导、企业实施、市场驱使、公众参与"的水污染防治新机制.《意见》则是对我国的水资源保护的总体目标进行了设定，它要求有关地区和部门严格按照既定的治理水资源污染问题的计划行动，尤其对饮用水的水源地进行严格的保护，同时也要对自然环境和生态系统给予更大的保护，从而真正提高我国生态环境水准.

　　（三）社会资本。

　　社会资本在广大研究者之间还没有统一标准的定义，不同的研究者依据各自研究的问题和视角，对社会资本作出了自己的定义。最早把社会资本引入社会学语境中的是布尔迪厄，来自法国的社会学家，他认为的社会资本是已经事实上存在或者是潜在的资源的一种集合，和长期占有一种特定的网络不可分割。这种特定的网络是被其中的人们共同认可的，甚至形成了制度化，也就是说这种网络可以与那些会员制度相关联，这个网络里面所有的资产的集合可以成为这个网络里每个会员的坚强后盾，为他们提供身份或者社会地位的支持，同时，社会资本作为一种集中的资源，可以让其中的每一个成员获得利益，只是成员的获益程度和大小跟该成员自己的能力以及和他有亲密关系成员的经济、文化和符号资本的数量与质量有关.

　　当然，美国的社会学家詹姆斯·科尔曼给整个社会资本研究领域带来的影响是最大的。科尔曼从功能主义的视角对社会资本进行了定义，他指出社会资本"是个人拥有的一种资本资产，这种资产具有社会结构资源的特点，社会结构中的各部分组成了社会资本，它分布在人际关系网络结构之中，给这些人际关系网络中的成员们带来利益",并且，"由于社会资本含有'公共品'的特征，所以其中的成员们会产生'搭便车'的想法，因此往往投资回报率较低，通常时候，人们并不会去生产或制作社会资本，它只是人们某些活动的附带产物".

　　美国哈佛大学的罗伯特·帕特南教授站在政治的视角，阐述了社会资本的含义。帕特南指出，比较于物质资本以及人力资本，社会资本具有的更多的是社会组织方面的特征，例如信任、规范、网络等等，他们通过和谐一致的活动，从而增加效益，同时也会给物质以及人力资本带来更多的利益.在这个定义中，帕特南教授把社会资本定义成了多方面元素的融合体，包括社会规范即信任、社会特性即网络以及最终的结果如效益利益等等，将信任等要素融入到社会资本中，使得它不再只具有社会特性，通过这些元素的糅合合作，提高整个社会的效益。

　　费朗西斯·福山是一位日裔的美国学者，他以文化为切入口，对社会资本进行了定义。他认为社会成员之间的信任是社会资本理论能够成立的前提和基础，所以他眼中的社会资本是 "建立在整个社会或者是特定的人群之间的信任的普及的程度上面的，是某个特定的组织或者团体中，成员之间对对方通常的行为，人品特征以及是否能够良好合作的一种预估，这个社会或者某特定团体中的制度条例和角色定位也是这种预估的前提和参照".在福山看来，不同的文化特征对社会成员之间的信任与否有较大的影响，自然也就会形成各具特点的社会资本，也就奠定了不同社会中经济组织的发展以及社会整体经济的进步；从反向的角度来说，不同社会环境中经济组织的发展情况又会对社会资本产生反作用，从而影响到这个社会的文化特点，最后再影响到该社会的经济。

　　本文采取帕特南教授的观点，认为若在农村这样一个特定的区域，社会资本就是农村社会中村民之间的长时间不间断的交往、互惠互利以及亲缘、血缘、地缘、历史和文化等各种因素而造就的人际关系结构或者网络。若在社区居民之间这样一个社区网络里，社会资本则表现为以社区或居委会为载体的，相互之间的信任、互惠合作，并通过搭建合作平台促进某一社区成员之间为了大家共同的目的或利益协同合作。

　　二、公众参与水资源保护的意义。

　　伴随科技的进步以及生活质量和标准的提高，水资源污染问题也越发严峻。

　　虽然我国已经采取了较多措施对水资源污染问题进行治理，但近年来各类水资源污染造成的公众健康与财产的损失事件见诸报端，触目惊心，水资源保护问题的解决刻不容缓。而与水资源密切相关的公众，已经逐步参与到我国水资源保护中，并渐渐成为我国水资源保护的中坚力量，这是公众环保意识与参与意识提高的必然趋势，也是我国当前的现实诉求。

　　（一）水资源保护问题刻不容缓。

　　近年来，由于化工厂排污以及生活污水的随意排放等原因，水资源受到了较大的污染，一些地区甚至出现了"癌症村"的案例，而一些因为水资源受到污染造成严重危害的事件经常见诸报端，触目惊心，给公众的生命健康和财产安全都造成了非常大的损害，如 2010 年"福建省紫金矿业的有毒废水泄漏事件",2011年"云南省曲靖市 5000 吨铬渣污染水库事件",2012 年"三友化工污染门事件",2013 年"甘肃省兰州市自来水苯含量超标事件",2014 年"多河流检测出抗生素的事件",2015 年继续爆发的"太湖蓝藻事件"等等，水资源保护问题刻不容缓。

　　为更好更有效地处理水资源污染问题，我国政府相继出台了很多政策法规对水资源保护做出相应的意见指导与行动部署。2012 年初，国务院颁发《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，2015 年 4 月，国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》对各级政府在完善公众参与制度方面作了最新规定，指出要发挥非政府组织、社团以及广大志愿者的作用，及时全面的公布各种环境方面的相关信息，让公众积极参与我国的生态文明建设.同月，国务院又发布《水污染防治行动计划》，要求大力推进生态文明建设，将水环境质量的提升放在核心位置，强化源头控制，对水资源污染的预防和治理、水资源生态保护以及管理进行全局化系统化的部署.这些"意见"和"计划"不仅强调了治理水资源污染的迫切性，更是充分肯定了公众在水资源保护中的重要地位。

　　（二）公众参与水资源保护的现实诉求。

　　改革开放以后，公众参与逐渐在我国兴起。特别是从上世纪 90 年代开始，各地方政府根据当地的情况，探索新的治理方式，在一些政策法规中也相继对公众参与社会治理作出了相关的规定。

　　2000 年，在十五届五中全上，大会通过了第十个"五年计划",这次计划首次涉及到了对民主政治建设的加强，对民主科学决策的推动以及如何增强公众对政治的有序化参与.同年，《立法法》规定了公众参与相关立法活动和决策的基本原则，其中第五条规定，出台法律法规时，必须体现广大人民的意志，体现我们社会主义国家的民主，并且保障我国人民群众能够采取多样化的方式参与其中.

　　2001 年出台的《行政法规制定条例》第 13 条规定，在拟定有关行政法规时，必须做好深刻的调研工作，从实践中总结经验，通过座谈会、论证会和专题听证会的方法，认真聆听有关个人和单位的意见与建议.2003 年《环境影响评价法》进一步鼓励社会各界积极参与建设工程项目中会影响环境的听证会.2004 年，温家宝总理在国务院工作报告中明确提出，在政府作出决策时要结合公众与专家的意见，并且应当加强这种决策制定机制的建设，从而保障我们政府的每项决策是正确而科学的。对于一些重大的问题，一定要做好调研、聆听意见与论证的前提工作，并由集体作出最终决定.2006 年《环境影响评价公众参与暂行办法》首次以专门法规的形式规定了建设单位、环境机构以及环保机关的公开信息义务、公众参与方式等,这对确保公众享有在环境保护方面的信息知情权、调动利益相关者参与环境保护的积极性有非常大的意义。2015 年 4 月，国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》，意见中明确肯定了公众的参与，并希望有更多的群众积极参与到生态文明建设中。意见中还要求各级政府加强公众参与制度的建设，全面及时地公布有关环境方面的信息资料，扩大信息资料公布的范围，维护公众的信息知情的权利和有关环境方面的权利。通过健全举报制度、听证会、舆论监督等方式，构建一个使全体民众都能参与到水资源保护中的运行系统。同时还要建立环境公益诉讼制度，发现个人或单位存在污染或破坏生态环境的行为，有关组织可以向法院提起公益诉讼。在建设工程的立项招标、动工建设、以及建成以后的评价等环节，不断增强公众的有序参与。引导生态文明建设领域各类社会组织健康有序发展，充分发挥非政府组织以及广大志愿者们的作用。

　　这些中央或地方对于公众参与的有关政策措施，正是对现实情况的总结与提升，反映的也正是我国当前的公众参与需求与发展趋势。