我国当前水资源保护中公众参与机制的形成轨迹及现状

　　三、我国当前水资源保护中公众参与机制的形成轨迹及现状。

　　随着公众环境保护意识的增强以及参与意愿的不断提高，我国政府对公众在水资源保护中的参与活动越发重视，公众的参与意愿也越发能够付诸实践，对身边的水资源治理措施产生一定的影响。要更好地了解研究我国水资源保护公众参与机制存在的问题，首先要分析其发展历程，了解我国当前水资源保护中公众参与机制的现状，分析当前的机制是如何被保障，如何运行的。

　　（一）水资源保护中公众参与机制的形成。

　　"机制"是指一个组织内部在运行和变化过程中呈现的一种规律，它在各种类型的系统中都起着最基础最重要的作用。理论上，在最为理想和完美的状态下，组织内部形成的机制能够使得一个社会系统自行运转，并且在外部的环境发生一些突然的变化时，仍然能够迅速及时地作出相应的反应，对自身原有的一些方式和程序作出调整和相应的改变，保证最终可以实现既定的目标。

　　公众参与机制对于水资源保护意义深远。公众参与理论的领军人物安斯坦指出："公众参与是一种公民权利的运用，是一种权力的再分配，这种权力的再分配赋予了当前政治经济活动中没有发言权的民众能有计划地参与并发表意见的权利，并且其意见能有计划地被列入考虑。"良好的水资源保护公众参与机制有助于增强公众自身的环境意识，发挥公众对政府以及相关企业的监督作用，从而提高政府在决策制定和施行方面的行政效率。同时，公众参与机制还能够在权力与权利之间进行制衡，所以这种机制能否高效妥善的运行，将会对"控权"产生很大的影响。因此，为了使相关的公众参与机制有效实施，必须对公众参与水资源保护的机制进行改革。完善我国目前的公众参与水资源保护相关的机制的途径包括：完善公众参与的信息知情机制；加强构建政府、社会、公众沟通协调机制；加强水资源保护公众监督机制；充分利用水资源保护过程中权利救济机制；同时还要鼓励非政府的环保组织参与其中，增强公众参与水资源保护的有序性，提升公众在水资源保护中的参与成效。

　　公众参与到环境保护中，并最终形成一种制度，是在不断的理论思考与实际操作中总结出来的，这是社会与经济发展的必经之路，因此水资源保护作为环境保护中重要部分，让公众参与它的保护与治理也是必然的结果。从 1950 年开始，西方的工业进入高速发展的阶段，但这也造成了以牺牲环境为代价的恶果，一些因环境污染造成的事件时有发生。例如日本曾发生四大公害事件：熊本县和新泻县反复大批量出现的水俣病、富山县的"疼疼病"以及三重县大规模的哮喘病，美国洛杉矶曾发生的光化学烟雾事件等等，给公众的生命健康以及财产安全都造成了很大的伤害，也正因如此，环境保护问题逐渐被各国所重视，日渐变成了世界各国都关心的重点课题。各个国家通过各种途径与方式对环境问题进行了治理与补救。其中，最早将公众参与制度作为一股重要力量放到环境保护与治理中来的是美国。1969 年，美国政府制定的《环境政策法》，第一次提出环境影响评价这一制度，在这个制度中明确肯定了公众有权利评价有关行政机关的活动将会对环境造成的影响，同时它还要求行政机关及时公开会对环境造成重大影响的决策或行动的有关信息。在日本，公众参与制度是环境保护过程中必不可少的部分，这在日本的立法中也可见一斑。1993 年日本颁布了《环境基本法》， 1994 年又制定了《环境基本计划》，这两部法规都把公众参与确定为日本环境保护过程中需要一直保持的原则和目标。

　　2006 年，我国出台的《环境影响评价公众参与暂行办法》，首次以专门法规的形式确定了建设单位、环境机构以及环保机关的公开信息义务、公众参与方式等，这对保障公众在环境保护方面的信息知情权、调动各相关利益方参与环境保护的积极性都起到极大的作用。2015 年 4 月，国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》，《意见》中鼓励我国公众参与到环境保护中，并要求有关部门和政府完善我国的公众在环境保护方面的参与制度，及时全面公开各种有关环境保护的信息内容，扩大信息公开的范围，保障公众在环境保护方面的信息知情权，维护公众在环境和环保方面的权益；通过完善举报机制、听证会和舆论监督等方式，建立一种能够让全体社会成员都参与到环境保护中的运行系统；同时还要建立环境公益诉讼制度，发现个人或单位存在污染或破坏生态环境的行为，有关组织可以向法院提起公益诉讼。在建设工程的立项招标、动工建设、以及建成以后的评价等环节，不断增强公众的有序参与。引导生态文明建设领域各类社会组织健康有序发展，充分发挥非政府组织以及广大志愿者们的作用。

　　（二）水资源保护中公众参与机制的现状。

　　从功能主义的角度，我们可以从信息知情机制、沟通协调机制、监督机制以及权利救济机制四个方面来研究我国现有的水资源保护公众参与机制，由贯穿公众参与水资源保护中所涉及的这四种机制的现状分析与研究，可以发现我国当前公众参与水资源保护的机制中所存在的问题以及问题产生的原因，从而找出相应的解决策略，不断完善我国水资源保护中的公众参与机制，使之能够长效自主的运行。

　　1、信息知情机制。

　　信息知情机制是要求我国政府或相关企业按照一定的程序和途径公开环境信息，或者公众可以依据一定程序，办理相应的手续后申请公开有关的信息。信息知情是公众参与水资源保护的前提和基础，只有当公众充分了解了国家的各项水资源保护相关的政策与措施，才可能积极地参与到水资源保护中。因此，要使水资源保护公众参与机制顺利运行，首先必须保证水资源保护相关的信息知情机制的建立。在参与有关水资源的保护活动的过程中，公众需要获知如下信息：（1）水资源保护的相关政策法规；（2）管理相关水资源的部门和机构的信息，包括主管机关及其相关职责；（3）水资源以及水资源保护现状，如主要污染物、水质情况以及各项合格标准等；（4）水资源科学信息，例如一些调研结果、数据统计、先进技术等等；（5）水资源相关的日常生活信息，如有关水资源节约和保护的常识或窍门等等。

　　为保障公众的信息知情权，我国不仅出台了一些针对性的法律法规，对政府信息公开做了直接明确的强制性规定，如 2008 年，我国制定了《中华人民共和国政府信息公开条例》，该条例对我国公民、法人以及其他组织如何正当知悉政府信息，更加透明化政府的有关工作，推进依法行政做了强制性规定。而且，也在其他相关的法律法规的条文中对政府信息公开和公众的知情权保障有所体现，如2015 年 1 月实施的《环境保护法》，规定各级别政府主管环保的有关部门应当以公报的形式将管辖的环境情况定期公布给广大公众。2006 年我国出台了《环境影响评价公众参与暂行办法》，该办法说明了建设单位、有关环保和环境的机关和单位的公开信息的义务。2015 年 4 月，国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》对信息公开机制做了进一步强化，要求各级政府不断健全公众参与的制度，全面有效地公开各种环境相关的信息资料，扩大信息公布的范围，维护公众的信息知情权利和环境相关的权利。同时，地方的各级政府也在长期的实际操作与摸索中构建了相关的信息公开机制，主要包括以下几种：（1）通过规定各级政府必须公开的信息的内容、范围与时间来保障公众的信息知情权；（2）专门的政府环境信息公开规定；（3）以政府网站作平台全面公开企业环境信息。

　　2、沟通协调机制。

　　协调沟通机制是指让政府与公众能够良好沟通，让公众在参与水资源保护的过程中能够有合理合法的渠道表达自己的意愿与诉求，并得到相应的回应，在不断的协调中取得双方满意的结果。协调沟通机制是公众参与水资源的保护机制中的最重要一环，公众只有有合法合理的渠道表达他们对如何保护周围的水资源的意见，或者能够对相关的政策措施表达支持或提出自己的建议，才会有真正的参与感，才能真正地参与到水资源保护中。当前我国的公众参与活动主要有两种，第一种就是人大代表制度，通过在公众中选取代表，让代表替自己发声；另一种则是公众的直接参与，传统的直接参与途径包括听证会、论证会、座谈会等，决策者在决策过程中通过这些途径听取专家和利益相关者的意见，能够更好更合理地作出更易于被接受的决策，现代化的途径则指利用互联网，通过微博话题讨论等方式，表达自己的意愿，这种方式更为便捷，我国政府也曾采取过在微博上发起投票搜集民意，以便做出相应决策如安排节假日等等。

　　为保障沟通协调机制的良好运行，我国相继出台了一些法律法规，为公众的参与途径作出强有力的保障。如 2000 年，我国出台了《立法法》，其中对公众参与立法和决策的基本原则进行了规定，如第五条规定出台法律法规时，必须体现广大人民的意志，体现我们社会主义国家的民主，并且保障我国人民群众能够采取多样化的方式参与其中。2001 年出台了《行政法规制定程序条例》，该条例中的第 13 条明确指出，在拟定有关行政法规时，必须做好深刻的调研工作，从实践中总结经验，通过座谈会、论证会和专题听证会的方法，认真聆听有关个人和单位的意见与建议。2004 年我国出台的《环境保护行政许可听证暂行办法》明确规定对两类建设工程项目和具体的十大类专门性的规划项目必须就环境保护方面进行听证。2003 年《中华人民共和国环境影响评价法》进一步鼓励社会各界积极参与就相关的建设项目中可能会造成的环境影响问题而举办的公众听证会。同时，我国政府也出台了相应的规章，对公众的参与方式作出规定。如 2015 年 4 月，国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》，呼吁我国公众发挥更大的热情，更多地参与到周围的水资源保护活动中，并要求各级政府健全举报机制和听证会等，建立一个全民都能参与的运行系统。

　　3、监督机制。

　　监督机制一方面是指公众对污染水资源的行为的监督，通过一定的途径进行举报、揭发；但更重要的是指公众在水资源保护中通过一定的途径和形式对政府的决策、决策的施行进行监督，包括实质内容的监督以及程序合法性监督，以促进行政部门依法行政，充分保障公众参与权与环境权的行使。传统的监督途径包括信访、上访，公众可以通过实名或匿名的形式写信，对一些违法行为进行揭发举报，也可以直接去上级部门投诉。新型的监督方式则可以通过热线电话，政府门户网站等方式进行监督。

　　对污染水资源的不法行为以及政府的行政权力进行监督，不仅是我国法律赋予公众的权力，也是公众在履行保护水资源的义务，在很多法律规章中都有所体现。例如我国《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染法》都规定，每个个人和组织都有义务保护周围的环境，而且，当看到其他人员或者单位有相关污染或者破坏环境的行为时，都有权利对他们进行揭发检举或者提出控告。我国的《环境保护法》在第十一条指出，对于在保护或者改善周围的环境方面做出了突出的贡献，不论是个人还是组织，当地的政府都应当进行适当的奖励。1996 年国务院出台了《关于环境保护若干问题的决定》，决定中强调我国应当建立健全我国的公众参与机制，让社会上的有关组织和团体能够充分发挥应有的作用，各部门也要采取有关方式激励更多的公众参与到我国的环保行动中，包括对一些违反法律法规、破坏环境的活动进行揭发举报。

　　4、权利救济机制。

　　权利救济机制是指当公众的合法权益受到侵害时，能够通过合法的途径向相关责任人进行追偿，以维护自己的合法权益。权利救济机制在整个水资源保护公众参与机制的最末端，是公众的末端参与，是一种最终的、极端的措施。虽然权利救济机制的运行意味着公众的权益受到侵害，是不愿看到的结局，但当前公众权益受到侵害尚不能避免，因此权利救济机制的建立也十分重要。当前我国权利救济机制主要指司法诉讼，包括行政、民事和刑事三类诉讼。公众可以因为参与过程中的程序性权利受到损害提起相关诉讼，也可以因为自己的实体权利受到侵害而提起诉讼。在水资源保护中，公众因为水资源问题对自己造成的健康或财产侵害而提起的诉讼，一般而言即指公益诉讼。

　　为保障权利救济机制的有效运行，我国出台了相关法律对公众的诉讼权以及公益诉讼作出了相关的规定。我国 2012 年修改的《民事诉讼法》中的第十五条规定，当个人或者组织的相关权益受到损害时，可以向法院提起诉讼，而有关的机关、团体和企事业单位可以对他们给予一定的支持和帮助。我国 2012 年修改了《刑事诉讼法》，其中第七十七条指出，如果有关犯罪行为给被害人还造成了物质方面的损害，被害人在提请刑事诉讼的时候，也可以提起附带的民事诉讼，若不是个人而是国家或者集体的财产受到的相关的侵害，检察院则可以在提请诉讼的同时也提起民事诉讼。这就说明，只要是个人或者集体的财产和利益受到了侵害，都可以寻求法律的帮助，挽回自己的损失，惩罚加害人。

　　同时，我国政府也出台了相应的规章鼓励公众行使自己的诉讼权，保障公众参与水资源保护中的权利救济机制能够顺利运行。例如 2005 年国务院做出了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，在决定中指出要不断完善法律援助机制，帮助在环境污染中受到侵害的个人或者组织，并且要探索环境方面相关的民事以及行政公诉制度。

　　而对于公益诉讼，我国在十多年前就已经开始准备，并不断强化和完善。例如，2005 年，国家环保总局曾经向最高人民检察院征求关于环境保护相关工作的意见，最高检指出应当通过修改和完善相关法律，建立健全环境方面的民事和行政公诉制度，同时还要明确配套的诉讼程序。体现出我国最高司法机关对构建针对环境方面的公益诉讼制度的积极态度。2012 年修订的《民事诉讼法》还提出，对于那些污染环境或侵害公众合法权益的活动，有关机关团体或者社会组织可以向法院提起诉讼。

　　公众参与水资源保护在中国的历史还不长，但从公众参与机制的发展过程可以看出，我国水资源保护中的参与的公众的范围逐渐扩大，一些环保方面的专家和非政府组织也逐渐加入其中，公众参与水资源保护的途径也随着时代的发展变得多种多样，听证会和通过互联网络进行舆论监督已经成为公众参与环境保护的主要方法。但同时，我们也要看到，当前我国的水资源保护公众参与机制仍然存在较大的局限，现有的水资源保护公众参与机制在实施过程中效率较低。主要原因可以归结为公众仍然存在对政府的依赖心理，以及政府放权不够。本文认为，既然鼓励公众参与水资源保护，政府就应当敢于以及善于放权，让公众能够切实参与到相关的决策制定与实施中去。同时我们也要充分利用相关的非政府环保组织，加大宣传与教育力度，使公众尽快培养出良好健康的环保意识与参与意识，并通过有效的活动组织，让公众看到自己参与水资源保护的意义，从而克服对政府或精英的依赖心理，积极参与到水资源保护中来，使我国公众参与水资源保护的机制在不断完善自身的同时，也能够更好地运行起来。