造成公众参与水资源保护机制缺陷的原因

　　第三章 造成公众参与水资源保护机制缺陷的原因

　　所谓空穴来风，每种结果的出现必然会有其对应的原因。我们必须透过现象看本质，从更深层次分析为什么在公众参与水资源保护机制运行过程中会出现这些问题，才能在今后切实避免。

　　一、各方利益驱动导致信息公开不全面。

　　我国当前的信息知情机制要求包括政府的政务信息公开以及企业相关的信息公开，一方面要求政府和企业主动公开信息，另一方面则是公众可以通过一定的程序申请信息公开，从而了解相关的水资源保护情况。因此我们主要可以从政府、企业以及公众三个方面探究我国水资源保护公众参与机制中信息知情机制存在缺陷的原因。

　　（一）地方政府对当地经济发展的保护。

　　由前文可知，我国当前政府政务信息公开机制较为完善，公众可以通过门户网站等途径较为便捷地了解到有关信息，但对企业的有关水资源污染方面的信息公开却不够全面、及时和准确。一方面是由于我国相关法律法规对企业水资源保护信息公开规定不明确，但更重要的是部分地方政府利用了这些不明确的规定。

　　我国当前立法中，对企业进行环境检测规定不够强硬，对公共行政部门监测环境的责任规定也不够，同时，现实中也的确有一些企业，虽然能够给当地经济带来效益，促进当地经济发展，但是会造成较大的水资源污染的问题。有的地方政府为寻求经济利益，为防止不合格企业信息的公开会造成社会矛盾，给政府造成舆论压力，便会选择故意不公开、少公开，甚至公开虚假的企业环评信息的情形。

　　这种行为虽然能避免当地经济收入来源被阻断，为当地政府官员的政绩锦上添花，但确实也严重阻碍了环境信息公开的有效实现。

　　（二）企业逃避惩罚的心理驱动。

　　通常情况下，企业会通过各种方式追求最大化的利益和最小化的成本。虽然我国对企业的污水排放标准有所规定，对企业公开环评信息也有要求，但是由上文可知，我国并没有强制要求所有企业公开信息，这给了企业很大的自主选择的空间；同时，对于不按规定公开相关信息的企业的处罚规定，赋予了行政执法机关相当大的自主性，也就给了部分企业利用不法手段运作的空间。虽然科技不断进步，能够净化废水的设备愈加先进，但引进先进的净水设备势必会增加企业的生产成本，这与企业追求的目标是相违背的。所以，在有选择的情况下，如果公开有关水资源污染的信息会给自己带来麻烦，那么企业便会选择不公开；而如果在没有选择的情况下，必须公开相关信息时，企业为了追求利益最大化，便会去权衡成本，而结果往往不是重新购置一套净水设备，而是少公布或者公布虚假的信息。也正因如此，就导致公众无法获取全面真实的信息，知情权也就受到损害。

　　（三）公众寻求信息公开时的被动心理。

　　一方面，由于长期传统思想的禁锢和人口数量的庞大，我国公众参与过程中往往会优先选取少部分"精英"来代表广大的公众，参与到决策与实施的过程中来。正因如此，在水资源保护中许多公众也就产生了依赖心理，并不积极主动地了解相应的信息，行使自己的知情权，而是期望他们所选出的精英们能够代表他们表达意愿。然而事实是，精英虽然可以代表弱者的利益，但精英也更容易代表自己的利益。

　　另一方面，在利己心理或利益驱动下，许多公众会形成一种"邻避心理",即虽然公众知道一个能带来经济效益的企业会造成水资源污染，但只要它没有建在自己家的后院或者附近，只要它不影响到自己正常的生活就可以。因此，虽然会存在一些信息公开不及时，甚至公开的信息不真实的情况，但只要不影响到自己的利益，公众也就不会通过繁琐的程序去申请信息的公开，久而久之，我们对于相关信息公开的申请渠道就如同虚设。

　　二、沟通协调机制缺乏强制性规定。

　　沟通协调机制主要是指公众的诉求与政府的意愿之间的沟通协调，要在不断的磨合与修改中取得令双方都能接受的协商结果，这就要求双方互动，是一个不断博弈调整的过程，公众的诉求需要得到政府的回应才能体现公众参与的价值，才能够吸引更多的公众更广泛地参与周围的水资源保护活动。而由于我国对水资源保护公众参与的程序性规定不够明确，对公众参与沟通协调机制中的权利救济机制的缺失，导致政府回应力不断削减，政府的公信力也在逐渐减弱。

　　（一）沟通协调的程序性规定不明确。

　　我国当前水资源保护公众参与机制运行过程中，公众可以参加相关的听证会、论证会和座谈会等，通过这些形式参与到决策制定中，但对于我国公众参与形式或途径的规范并不是强制性的，在一些规章和法律条文中往往运用"可以"、"鼓励"等字眼。如 2000 年我国出台的《立法法》，该法规定我国在进行立法工作时体现的应该是广大人民群众的意志，应该充分体现我国社会主义民主精神，切实为我国人民采取多种方式参加国家立法相关活动保驾护航. 2001 年出台的《行政法规制定条例》则规定，起草行政法规时，必须进行全面深刻的调研活动，在总结之前的实践经验的基础上，广泛吸收有相关机关、组织以及公民的意见和建议，可以通过举行座谈会、专题论证会以及公众听证会等方式聆听相关人员和单位的意见和建议.这种规定给予了决策制定机构很大的自主选择性，也就会造成实践中的做法不统一。由于程序性法律规定的不完善，很多程序性的参与机制的法律效力便不确定。

　　（二）沟通协调机制中的救济途径缺失。

　　在我国水资源保护公众参与机制中，对于政府与公众之间的沟通协调机制目前只有较为原则性的规定，对于公众参与相关的水资源保护活动的具体内容、方式和路径等方面并没有细致的规定，因此在实践中公众参与机制就缺乏具体操作依据，这也就导致当公众在与政府沟通协调发生矛盾时，缺乏相应的救济途径。

　　首先，对政府与公众沟通协调的程序性操作过程缺乏判断标准，只能采用公平正义原则加以判断和衡量；其次，程序性的沟通协调过程很难产生相应的强制性效力；最后，如果存在违背公平正义的行为，因为没有具体规定，这种行为并不会失去效力，它仍会被使用，并产生影响。例如我国《环境影响评价法》虽然规定了，如有一些规划或者建设工程项目有可能会对周围的环境产生一定的负面效应，并且直接对公众个人或集体的环境权益造成一定的危害，那么在这些规划和工程通过有关部门的审批之前，必须要召开相应的专题论证会和听证会，听取相关人员和单位对这些规划和工程项目的环境影响报告书的意见和建议,但对公众参与环境行政的程序缺乏细致的规定。同时，在法律责任的相关论述中，我们也没有找到对以下问题的规定，即若相关行政机关或组织取消公众参与的资格或拒绝公众参与到环境影响评价中，那它们是否需要负起相应的责任，又应当担负怎样的责任。这就会导致即使公众参与到水资源保护中时受到权益的侵害，也没有明确的法律条款依据去追究有关部门的责任。

　　三、监督监管缺乏动力。

　　监督机制贯穿在水资源保护机制的各个方面，但经过研究我们发现我国当前的水资源保护公众参与机制中，当我们鼓励公众行使自己的监督权时，缺乏相应的激励机制，而且对公众所检举揭发的不当行为不能够及时有效地制裁，导致公众认为自己的监督行为与活动并不具有价值，并不能发挥作用。久而久之，以上两个问题导致公众的监督热情下降，监督机制无法长效运行，我们必须找出导致这些问题存在的原因，才能避免。

　　（一）公众的动力驱动存在差异。

　　在公众参与水资源保护的机制中，参与的主体素质不同，意愿也不同。根据笔者在 2013 年的研究可以发现,公众的参与意愿参差不齐，随着年龄的增长，公众的参与意愿呈现一种逐步减弱的趋势。同时，在其余的参照因子不变的时候，文化程度会给公众的参与水资源保护的意愿程度带来比较强的影响。同样，监督机制作为水资源保护公众参与机制的一部分，在其运行过程中，不同的公众会有不同的参与意愿，也会因为不同的动机行使自己的监督权，（如表1）.因此，若要通过一定的途径和手段对公众进行激励，使其更有激情与动力行使自己的监督权，就会需要不同方式和不同程度的激励手段，如若强制规定统一的奖励手段，甚至可能适得其反，产生负面的效应。所以我国目前针对监督机制的运行过程中只是从原则与整体上进行鼓励，并没有具体细化的奖励措施，这是由我国国情和实际情况所决定的。

　　（二）行政程序法尚待完善。

　　我国的行政程序法是对行政主体和行政相对人的权利以及义务做出的一些规定.我国法律具有"重实体，轻程序"的特点，从 1980 年开始，行政程序被引入我国，学者们对此进行了非常多的讨论与研究。随着我国学者对行政程序理论的相关研究的加强，行政程序法在我国越发得到重视，但是在行政实践中，仍然存在只重视行政主体做出具体行政行为时，该行为本身以及造成的结果是否合法合理，却忽视了在实行这些行为时，遵照的程序过程是不是符合规定，以及这些行为是不是做到良好地控制有关行政机关的权利。所以虽然理论研究一直在进行，但是时至今日，我国的行政程序法也仍旧处于拟稿阶段，并没有能够正式实施。

　　正因如此，我国的行政机关若有行为不符合程序性的规定，也没有具体的依据对其进行制裁。所以，在水资源保护公众参与的监督机制运行过程中，当公众行使自己的监督权时，会产生无法得到回应的失落感。

　　四、权利救济中资金投入不足。

　　权利救济机制是公众通过诉讼的方式，希望借助司法途径对污染水资源的企业和不按照相关规定决策和执行的机关进行惩罚与制裁，并寻求相应的补偿的方式。因此我们要从发起诉讼的主体以及司法的角度对其中存在的问题进行剖析，以便找出相应的解决策略。

　　（一）社会发展与公众需求的变化。

　　我们的国家在不断地发展，无论是经济水平还是人们的思想意识都在不断地发生变化，因此，在不同的年代或者时代背景下，人们都会提出不一样的要求。

　　20 世纪 90 年代开始，我们国家的人民之中逐渐开始出现了一种声音，即一些关心社会发展的学者和公众认为有权利并且想要参与到一些公共事务的管理之中。于是，在进行了充分的调研论证以及考量之后，在 2000 年举办的第十五届五中全会上，我们在第十次制定"五年计划"时，第一次明确说出在进行政治建设时，要用更加民主和科学的方式，要使得我国有更多的公众能够有条不紊的参与到有关的政治决策中.同年，我国的《立法法》就公众如何参与相关立法工作，在其中如何参与决策的制定等问题确定了需要遵循的原则,此时公众开始寻求政治参与权。到 2006 年环保局就公众如何参与环境影响的评价提出了暂行的方法，这个办法中首次以专门法规的形式对相关建设单位和环境机构以及环保机关的公开信息义务、公众可以通过哪些途径参与其中都做出了规定,此时公众寻求的是环境参与权。由此可见，随着社会的发展，时代的进步，公众的需求也在不断发生变化，而立法保障是需要时间与大量精力的，这也就造成当前我国公众寻求权利救济时，找不到对环境权进行直接规定的法律保障。

　　（二）公益诉讼需要耗费司法资源。

　　当公众因为水资源问题受到财产或健康方面的损害而又协商无果时，会采取公益诉讼的形式。无论是原告、被告或是司法机关都要投入一定的人力和资金的支持。随着乡土社会的不断瓦解，人与人之间的信任感逐渐减弱，社会资本的匮乏以及法律意识的提高，公众在受到侵害时会主动寻求法律援助。但如果对公益诉讼的主体没有限制和相应的门槛，那么极有可能会导致一些恶意起诉的情况的发生，这就会对我国的司法资源造成极大的浪费。我国人口众多，社情复杂，所以我们不得不对公益诉讼的主体作出较为严格的限制。

　　（三）资金投入不足，NGO 等社会组织运转不利。

　　通常情况下，公益诉讼的主体除了个人还有一些机关和组织，在实践中，越来越多的非政府公益组织开始加入到公益诉讼中来，并逐渐成为主要力量。然而我国政府方面对非政府组织的资助日益减少，国外有关的基金会等机构的投资也逐渐由我国向亚洲其他国家如印度，和非洲的一些国家转移，同时，我国允许企业成立基金会和社会团体，这就使得我国很多非政府组织都面临着运转甚至是生存危机。研究显示，我国对非政府组织的个人捐赠比例不足 25%,这就导致脱离了政府大量资金支持的非政府组织想要运行，必须另辟蹊径，以支撑必要的人员配备、办公场所以及活动组织的资金需求。加之我国对 NGO 等社会组织的注册、准入门槛的限制，能够持续稳定运行的非政府组织少之又少，专业于水资源保护的更是屈指可数。因此，非政府组织运营资金的缺失是造成公益诉讼中技术与经费的支持不够的重要原因。